a cura di Leonardo Filippucci

con la redazione normativa di Reteambiente

Novembre 2011

La Valutazione di impatto ambientale (Via) è un'attività amministrativa complessa, strutturata in una pluralità di procedimenti connessi, la quale, nel suo insieme, è finalizzata a individuare, descrivere e valutare l'impatto ambientale che l'attuazione di un progetto, nelle sue diverse fasi (realizzazione, gestione e dismissione), può avere sull'ambiente.

Per "impatto ambientale" deve intendersi l'alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta e indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa dell'ambiente. La Via, pertanto, costituisce, unitamente alla Vas e alle altre autorizzazioni previste dall'ordinamento in materia ambientale, il principale strumento di attuazione del principi comunitari dell'azione preventiva e dello sviluppo sostenibile.

Il Dlgs 128/2010, intervenendo su più disposizioni della Parte seconda, Dlgs 152/2006 – e precisamente sull'articolo 5, lettere l-bis) e m), sull'articolo 6, commi 5 e 7, sull'articolo 20, comma 6, sull'articolo 28, comma 1-bis, sull'articolo 30, comma 2 e sull'articolo 32, comma 1 del Dlgs 152/2006 – ha inteso chiarire che la Via, in tutti i suoi momenti procedurali (e non soltanto quando si tratti di valutare la sostanzialità di una modifica), è destinata a prendere in considerazione esclusivamente gli effetti negativi sull'ambiente e non anche quelli positivi o migliorativi.

A prescindere dalla contraddittorietà di queste modifiche puntuali con la sopra citata definizione di "impatto ambientale" (dove si fa riferimento anche alle alterazioni positive dell'ambiente) e con l'allegato VII alla Parte seconda (in base al quale lo studio di impatto ambientale deve contenere, tra l'altro, una descrizione degli impatti positivi e negativi), si osserva come la sede per valutare la positività o la negatività degli effetti ambientali di un progetto sia e rimanga il procedimento di Via, non essendo stato introdotto un altro momento procedurale nel quale esprimere tale giudizio.

Ne consegue che l'unico effetto pratico degli interventi in questione potrà essere quello di obbligare l'autorità competente, all'esito di una procedura di screening, a non assoggettare a Via il progetto (o la modifica) per il quale sia stata verificata l'assenza di impatti negativi. Col che si è voluto dare cogenza giuridica a ciò che già poteva desumersi in base al buon senso.

La Parte seconda del Dlgs 152/2006, così come riformulata dal Dlgs 4/2008, stabilisce che il provvedimento di Via sostituisce o coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale e di patrimonio culturale, necessari per la realizzazione e l'esercizio dell'opera o intervento inclusa, nel caso di impianti che ricadono nel campo di applicazione del Dlgs 59/2005 (ora Titolo III-bis alla Parte II del Dlgs 152/2006), l'autorizzazione integrata ambientale (Aia).

Con il Dlgs 4/2008, dunque, il Legislatore delegato, in ossequio a un'esplicita indicazione contenuta nella legge-delega, ha tracciato una strada ben precisa, indicando nel provvedimento di Via una sorta di autorizzazione ambientale unica, anche al di fuori del campo di applicazione del Dlgs 59/2005 (ora Dlgs 152/2006).

Secondo quali meccanismi di semplificazione e coordinamento procedimentale il provvedimento di Via sia destinato ad assorbire l'Aia e le altre autorizzazioni ambientali non è, tuttavia, chiaro.

Infatti, a prescindere dalla petizione di principio contenuta nell'articolo 4, comma 2 del Dlgs 152/2006 (secondo cui "il presente decreto individua, nell'ambito della procedura di Valutazione dell'impatto ambientale modalità di semplificazione e coordinamento delle procedure autorizzative in campo ambientale, ivi comprese le procedure di cui al Titolo III-bis, Parte seconda del presente decreto"), l'eventuale assorbimento nel provvedimento di Via di ogni altra autorizzazione ambientale pone alcune problematiche di non poco momento.

In primo luogo, occorre rilevare come, sebbene il provvedimento di Via sia destinato a regolamentare non solo la realizzazione dell'opera ma anche le sue condizioni di esercizio, per esso non venga stabilita una durata, decorsa la quale l'autorità competente deve procedere al rinnovo.

Attualmente, l'articolo 29-octies, comma 1 del Dlgs 152/2006 (analogamente all'abrogato articolo 9, comma 1 del Dlgs 59/2005) prevede che "l'autorità ambientale rinnova ogni cinque anni l'autorizzazione integrata ambientale, o l'autorizzazione avente valore di autorizzazione integrata ambientale che non prevede un rinnovo periodico, confermando o aggiornando le relative condizioni, a partire dalla data di rilascio dell'autorizzazione". Pertanto, nei casi in cui il provvedimento di Via assorba l'Aia, esso deve essere rinnovato dall'autorità competente ogni cinque anni. Per i progetti non ricadenti nel campo di applicazione del'autorizzazione integrata ambientale, invece, il provvedimento di Via non potrà concretamente sostituire tutte le autorizzazioni in materia ambientale, in quanto difetta una disposizione di coordinamento che ne stabilisca la durata; né è pensabile che un'autorizzazione ambientale unica – quale dovrebbe essere il provvedimento di Via – venga rilasciata a tempo indeterminato.

Un secondo nodo da sciogliere riguarda le sanzioni applicabili. Come si vedrà nel prosieguto, il Dlgs 152/2006 non stabilisce sanzioni penali o sanzioni amministrative pecuniarie a carico di chi realizza o gestisce un'opera in mancanza del dovuto provvedimento di Via/verifica ovvero in violazione delle prescrizioni in esso contenute, ma si limita a contemplare misure di natura ripristinatoria. L'articolo 29, comma 6, poi, fa salva in ogni caso l'applicazione di sanzioni previste dalle norme vigenti. La questione che si pone, dunque, è la seguente: nei casi in cui il provvedimento di Via, già in forza dell'attuale norma statale ovvero in forza di emananda norma regionale sulla semplificazione procedimentale, sostituisca l'Aia e/o le altre autorizzazioni previste dalle discipline ambientali di settore, sono applicabili le sanzioni repressive (generalmente di carattere penale) previste dal Dlgs 59/2005 (oggi titolo III – Parte seconda, Dlgs 152/2006) o da dette discipline di settore? Oppure sono applicabili solamente le misure ripristinatorie previste dall'articolo 29, Dlgs 152/2006 e le eventuali sanzioni (di carattere non penale) previste nelle discipline regionali?

Anche la Valutazione ambientale strategica (Vas), al pari della Via, è istituto di derivazione comunitaria. Essa, infatti, trae origine dalla direttiva 2001/42/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001 concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente. Tale direttiva, il cui recepimento doveva avvenire entro 21 luglio 2004, ha ricevuto attuazione nel nostro Stato con un ritardo di oltre 3 anni, che è valso alla Repubblica italiana la condanna da parte della Corte di Giustizia Ce (sentenza 8 novembre 2007, C-40/07).

In particolare la direttiva 2001/42/Ce è stata recepita, per la prima volta, dal Dlgs 152/2006, la cui originaria Parte seconda è entrata in vigore il 31 luglio 2007. Successivamente l'intera Parte seconda del Dlgs 152/2006 è stata riscritta dal Dlgs 4/2008 ed è ciò che costituirà oggetto del presente capitolo.

Inoltre, come detto con riferimento alla Via, la Parte seconda del Dlgs 152/2006 è stata oggetto di un ulteriore intervento correttivo per effetto del Dlgs 29 giugno 2010, n. 128,  entrato in vigore il 26 agosto 2010. Le Regioni e le Province autonome avrebbero dovuto adeguare il proprio ordinamento alle disposizioni del Dlgs 128/2010 entro 12 mesi dalla sua entrata in vigore; le procedure di Vas avviate precedentemente all'entrata in vigore del Dlgs 128/2010 sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell'avvio del procedimento.