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Documeto Wwf Italia marzo 2000

Osservazioni al Ddl 4337 sulla repressione dell'abusivismo edilizio

World wildlife fund (Wwf Italia)

Osservazioni marzo 2000

Osservazioni al disegno di legge 4337 Senato "Disposizioni per la repressione dell'abusivismo edilizio nelle aree soggette a vincoli di tutela e modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n. 47"

Approvato dal Consiglio Nazionale Wwf Italia

A cura di: Maurizio Santoloci

Gaetano BenedettoPatrizia Fantilli

 

Marzo 2000

 

Premessa

Il Wwf rileva una forte discrepanza tra le finalità dichiarate dal Disegno di Legge in oggetto e le conseguenze reali e concrete che questo potrebbe produrre qualora dovesse essere approvato integralmente il testo proposto dal Governo.

Non v'è alcun dubbio sul fatto che oggi, a fronte di una normativa chiara ed inequivocabile vigente in materia di abusivismo edilizio, ci sia una gravissima situazione di impasse. Il fenomeno dell'abusivismo, sebbene rallentato, non s'è fermato; inoltre non si procede con la necessaria e dovuta tempestività nei confronti degli abusi insanabili. Esistono a tale proposito pesantissime responsabilità politiche, soprattutto per quei Sindaci che non sono stati sufficientemente garanti degli interventi che sono a tutti gli effetti un obbligo di legge. Se dunque il Wwf condivide le intenzioni dichiarate dal Governo ("rafforzamento delle condizioni per un'efficace repressione degli abusi"), ritiene che l'applicazione pratica di alcune disposizioni previste dal disegno di legge in oggetto porterebbe, nei fatti, ad un pericoloso rallentamento (se non addirittura al blocco) di decine di migliaia di interventi già oggi pienamente eseguibili.

Sussiste una significativa divergenza di vedute tra i principi ispiratori del provvedimento in esame e la visione del Wwf Italia sull'attuale situazione giuridico — normativa in materia di demolizioni delle opere abusive.

Questo aspetto, che per certi versi va considerato come pregiudiziale, è relativo a concetti di fondo di natura tecnico/giuridica prima ancora che politica. Il Wwf infatti non concorda su una considerazione di fondo che sembra ispirare l'intero disegno di legge del Governo e cioè che la vigente situazione normativa sia insufficiente oltre che inapplicabile per vizi genetici e strutturali degli impianti di legge. Da tale presunta difficoltà si trae il convincimento della necessità di nuove norme che facilitino le attività di demolizione, che oggi non verrebbero attuate a causa delle presunte difficoltà normative.

Il Wwf, come già ripetutamente detto pubblicamente, esprime un opinione favorevole su qualunque strumento o norma che aumenti l'incisività e la tempestività degli interventi che devono essere posti in essere, a patto però che si dimostri che le norme proposte non entrino in contraddizione con i principi giuridici e nell'applicazione pratica siano idonee ad ottenere questo obiettivo. A nostro parere non solo il giudizio che dev'essere dato sulla normativa vigente dev'essere più attento (e non deve sovrapporre i piani dell'applicazione giuridica a quelli dell'applicazione amministrativa e politica, cioè quello che si può fare con ciò che non si vuole fare).

In via preliminare ed estremamente schematica, il Wwf in linea generale esprime condivisione per l'acquisizione al patrimonio dello Stato di tutte le opere abusive ricadenti nelle aree con vincoli di tutela (art. 3), ritiene importante un'esplicita e chiara responsabilizzazione dei Prefetti nella lotta all'abusivismo (art. 4), giudica utile l'aver esplicitato il coinvolgimento delle strutture tecnico-operative del Ministero della Difesa (Capo II, modifica art.27 L.47/85), ma ritiene assolutamente ingiustificato sul piano del diritto eestremamente dannoso sul piano operativo quanto stabilito in relazione ai cosiddetti "abusi di necessità" (art.4 comma 5 ed art. 5).

Il disegno di legge va dunque esaminato analiticamente, anche per evitare che si modifichino procedure già esistenti, che potenzialmente potrebbero funzionare, per sostituirle con procedure che potrebbero essere facilmente impugnate se non addirittura risultare più garantiste per gli abusivi.

 

La normativa vigente in materia di abusi edilizi

Considerazioni generali

Come abbiamo detto, il Disegno di Legge si va a innestare su una situazione normativa ed operativa oggi chiarissima e potenzialmente efficace.

Va considerato che le demolizioni fino ad oggi non sono state eseguite per mancanza di volontà politica ed amministrativa, oltre che giudiziaria. Se questa volontà fosse ritrovata, oggi le pubbliche amministrazioni comunali, le prefetture, i pubblici ministeri, ed i presidenti degli Enti parco, potrebbero senza alcun problema giuridico e formale procedere immediatamente a tutte le demolizioni delle opere abusive esistenti sul territorio sia in sede di procedura amministrativa, sia in sede di procedura penale. In realtà soltanto ostruzionismi e cavilli formali (e "scarica barile" reciproci) hanno fino ad oggi fatto insabbiare le procedure per gli abbattimenti.

Innestare su tale già pernicioso sistema un ulteriore provvedimento che, nonostante le intenzioni, sostanzialmente crea nuove prassi, nuove procedure, e quindi nuovi termini da aprire, nuove possibilità di scarico di responsabilità e deleghe di competenze, nuove scappatoie con cavilli tecnico — amministrativi, significa rischiare di rendere definitiva ed inaffrontabile la situazione di stallo che si è creata ormai da anni presso i soggetti amministrativi responsabili delle procedure di abbattimento, offrendo a tutti una nuova comoda giustificazione della volontà omissiva ormai chiarissima da tempo. Tale volontà omissiva è talmente evidente che recentemente la Corte di Cassazione è intervenuta, pesantemente ed efficacemente stabilendo, con una sentenza di portata storica, che il sindaco che non abbatte entro un anno le opere abusive deve essere condannato per omissione di atti di ufficio; la sentenza riguarda una mancata ottemperanza ad un abbattimento ordinato dal giudice, ma il principio è assolutamente identico ed applicabile anche agli abbattimenti di competenza diretta del comune. Con ciò la Cassazione ha stroncato la facile scusante adottata per giustificare le mancate demolizioni: rinvii e proroghe non giustificheranno dunque più le mancate demolizioni, atteso che la Cassazione ha ragionevolmente quantificato il termine massimo a disposizione della pubblica amministrazione per attuare la procedura di abbattimento in un anno. Vi è stata in questi anni una proliferazione generale degli abusi edilizi che, pur costituendo reato, sono evidentemente giunti a conclusione senza che si sia operato (come invece era doveroso) per impedire che i singoli reati venissero portati ad ulteriori conseguenze, ovvero stroncando l'attività edilizia sul nascere con il sequestro amministrativo e penale dei cantieri illeciti già nel momento iniziale. Essendo l'abuso edilizio un reato, consente, anzi obbliga, tutti gli organi di polizia ad intervenire ed impone loro di interrompere l'azione che produce il reato per impedire che questo produca conseguenze più gravi. Questo è un dato oggettivo perché, e se ognuno avesse operato secondo le norme procedurali, oggi non ci troveremmo a discutere di abusi edilizi da abbattere perché non sarebbero mai sorti grazie al doveroso sequestro dei cantieri nella primissima fase iniziale. Già questo denuncia in termini storici la scarsa volontà generale di affrontare il tema dell'abusivismo edilizio con efficacia e decisione prima del verificarsi del danno globale (danno che oggi ci si affanna a definire per certi versi inaffrontabile proprio perché è diventato talmente diffuso da essere scambiato per un diritto acquisito).

 

La legge 47/85

La legge n. 47/85 prevede da tempo due procedure sinergiche: una amministrativa e una penale, entrambe finalizzate, prima ancora che alla punizione del colpevole, soprattutto ad eliminare il danno sul territorio.

Infatti la legge n. 47/85 ha creato una duplice, ed affatto sovrapposta, competenza istituzionale per contrastare gli abusi nel campo urbanistico-edilizio, demandando alla pubblica amministrazione da un lato, ed al magistrato penale dall'altro compiti paralleli e sinergici.

 

Competenze della Pubblica amministrazione

E' pacifico e logico che il ruolo primario in sede di prevenzione e repressione degli illeciti sia stato assegnato alla Pubblica Amministrazione; a questa è stata attribuita la funzione di controllo preliminare del territorio e di intervento immediato e diretto verso gli abusi riscontrati.

L'azione del Sindaco costituisce una sorta di ciclo chiuso in questa fase di azione repressiva: é di sua specifica competenza tutta la prassi, dall'emissione dell'ordinanza di sospensione dei lavori, al provvedimento finale di chiusura dell'iter, che deve culminare con quegli atti predisposti per far sì che l'opera illecita sia abbattuta coattivamente o acquisita al patrimonio pubblico. Queste due azioni terminali rappresentano il vero effetto reale di tutta la procedura amministrativa giacché tendono, da un lato, ad evitare che comunque il titolare dei lavori abusivi usufruisca in modo praticamente definitivo dell'opera illecita e, dall'altro, ad eliminare concretamente dal territorio l'opera stessa (o quantomeno a creare una fruizione a vantaggio pubblico con una forzata tolleranza, se compatibile con gli assetti urbanistico-territoriali).

Nel contempo il magistrato deve perseguire l'illecito per l'aspetto penale, ma in teoria la procedura amministrativa dovrebbe essere già esaurita, o quantomeno in fase avanzata al momento del dibattimento. Così incardinato, se rispettato, il sistema normativo evita certamente ogni rischio di sovrapposizioni o interferenze giurisdizionali verso il campo amministrativo. Ma la realtà storica dei fatti, evidente sotto gli occhi di tutti, ha dimostrato che questa fase finale della procedura ben raramente (quasi mai) é stata portata avanti fino in fondo dalla P.A. (in altre parole, abbattimenti o acquisizioni sono stati casi sporadici e non la regola sistematica). Del resto questa osservazione é confermata indirettamente dal fatto che concessioni in sanatoria, ma soprattutto condoni "tombali", hanno visto masse enormi di abusivi di ogni tipo affollarsi per pretendere il proprio turno: se le procedure amministrative fossero state rispettate fino in fondo, ben poche sarebbero state le opere abusive da condonare, giacché gli abbattimenti o le acquisizioni avrebbero dovuto azzerarle sistematicamente.

 

Competenze del giudice penale

Il legislatore nel 1985, evidentemente con una realistica intuizione, ha creato una ulteriore norma di garanzia quando, nell'art. 7, ultimo comma della legge n. 47, prevede per il giudice penale l'obbligo di ordinare a sua volta nella sentenza di condanna la demolizione delle opere abusive "se ancora non sia stata altrimenti eseguita". In realtà tale ordine impartito dal giudice penale doveva restare entità marginale, perché in linea di principio la demolizione doveva essere già stata eseguita (naturalmente dalla P.A.) e dunque il rafforzativo contenuto in sentenza doveva avere ben pochi effetti pratici. Ma i fatti concreti sono andati ben diversamente. E le sentenze penali di condanna sono giunte (e passate in giudicato) quasi sempre con le procedure amministrative ferme ad un punto inerte e con le opere abusive ancora intatte (e magari abitate). Svilita quindi la funzione primaria della P.A. , che non é quasi mai riuscita a concludere con forza coattiva la sua (doverosa) procedura, il ruolo del giudice penale diventa a sua volta primario, in riferimento alla fase della stessa procedura che resta sempre nodale, perché rappresenta il concreto destino degli abusi edilizi di ogni tipo (soprattutto quelli di grande rilevanza ed impatto). L'ordine impartito dal giudice non va pertanto quasi mai ad incidere su una prassi amministrativa che ha concluso (o quantomeno sta per concludere) l'attività repressiva propria, ma va ad innestarsi traumaticamente su una narcotizzata pratica burocratica giacente in attesa degli eventi.

 

Sentenze della Corte Suprema di Cassazione

L'ordine del giudice penale, inizialmente, veniva trasmesso dal magistrato alla Pubblica Amministrazione (Comune) per la pratica esecuzione. Ma l'inerzia della P.A. è in genere rimasta inalterata, perché quelle amministrazioni che non avevano avuto la forza coattiva di demolire di propria iniziativa non hanno mai trovato energie neppure per tradurre in pratica l'ordine contenuto in sentenza. E così, teoria a parte, le cose sono di fatto rimaste al punto iniziale; cioé, nel nulla di fatto. E su tale aspetto si innesta, con effetti dirompenti, la sentenza della Suprema Corte di Cassazione — Sez. VI penale , Sentenza n. 9400 del 22 luglio 1999, Imp. Aresu — sopra citata, stabilendo che il Sindaco ha un anno di tempo per demolire. In questo contesto, tuttavia, la magistratura ha ritenuto che, comunque, l'esecuzione dell'ordine in questione sia di competenza giurisdizionale penale e non amministrativa; gli atti vanno dunque trasmessi al P.M. anziché al sindaco per la fase attuativa. La Corte di Cassazione aveva già confermato in passato tale orientamento.

Infatti le Sezioni unite penali della Corte di Cassazione (con la sentenza 19/6/96 n. 15, pres. Callà, rel. Albamonte, ric. Pm in proc. Monterisi) hanno stabilito che:

l'ordine di demolizione delle opere abusive, impartito ex art. 7 legge 47/85 dal giudice penale in sentenza di condanna per violazioni alla normativa urbanistico-edilizia, non deve essere eseguito dalla pubblica amministrazione ma, al contrario, la caratterizzazione che tale provvedimento riceve dalla sede in cui viene adottato conferma la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria riguardo alla pratica esecuzione dello stesso; non essendo neppure ipotizzabile che l'esecuzione di un provvedimento adottato dal giudice venga affidata alla pubblica amministrazione, salvo che la legge non disponga altrimenti in modo espresso, gli atti relativi devono essere trasmessi dal giudicante al PM in sede affinché, in caso di omessa attuazione spontanea da parte del prevenuto, provveda all'esecuzione degli ordini medesimi a cura del proprio ufficio, eventualmente avvalendosi della forza pubblica; l'organo promotore dell'esecuzione va dunque identificato nel pubblico ministero, con connessa parallela funzione del giudice dell'esecuzione per quanto di specifica competenza; le spese della procedura sono a carico del condannato inadempiente ed a tal fine la cancelleria del giudice dell'esecuzione deve provvedere al recupero relativo, previa eventuale garanzia reale a seguito di sequestro conservativo imposto su beni dell'esecutato.

La competenza esclusiva e totale dell'autorità giudiziaria nel settore, comporta che le attività dovranno comunque essere gestite in proprio dall'ufficio del P.M. il quale, come già stabilito nelle pregresse pronunce della Suprema Corte, si avvarrà sia della forza pubblica che di organi tecnici esterni per le operazioni pratiche. Le Sezioni Unite, prevenendo opportunamente e significativamente dubbi (onde evitare nuove fasi di stallo formali), affrontano anche il problema delle spese (che in precedenza aveva dato luogo a qualche freddezza applicativa) e stabiliscono che "la cancelleria del giudice dell'esecuzione deve provvedere al recupero delle spese del procedimento dell'esecuzione nei confronti del condannato (art. 181 norme att. C.p.p.), previa eventuale garanzia reale a seguito di sequestro conservativo imposto sui beni dell'esecutato (art. 316 c.p.p.), trattandosi di spese processuali".

Naturalmente potrebbero presentarsi problemi pratici in ordine alle modalità dirette per le operazioni di abbattimento (ed in particolare di rimessione in pristino, che comporta una fase maggiormente propositiva); ed anche su tale punto si noti che le Sezioni Unite hanno ribadito la logica procedura da seguire: "Passando alle modalità di esecuzione ed agli organi preposti, osserva questo Collegio che, essendo il titolo esecutivo costituito dalla sentenza irrevocabile, comprensiva dell'ordine di demolizione, l'organo promotore dell'esecuzione va identificato nel pubblico ministero, il quale, ove il condannato non ottemperi all'ingiunzione a demolire, non potrà che investire il giudice di esecuzione, al fine della fissazione delle modalità di esecuzione".

Non resta quindi che applicare all'esecuzione dell'ordine di demolizione il procedimento attinente all'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali: il pubblico ministero "cura di ufficio l'esecuzione (...)(artt. 655 c.p.p. e 29 re.): ove sorga una controversia concernente non solo il titolo ma le modalità esecutive, viene instaurato dallo stesso pubblico ministero, dall'interessato o dal difensore procedimento innanzi al giudice dell'esecuzione (artt. 665 ss. C.p.p.).". Concetto chiarissimo che consente con certezza di risolvere nella sede indicata ogni problema pratico sia sui tempi, mezzi e modi dell'operazione che sui soggetti ed organi incaricati in modo specifico. La presunta scusante delle difficoltà economiche nell'operare le demolizioni amministrative appare quindi strumentale nella maggior parte dei casi. Ma se anche ciò fosse vero, va rilevato che, dopo l'ordine reiterato dal magistrato penale in sentenza di condanna o patteggiamento, la demolizione (originariamente puramente amministrativa, in detta seconda fase surrogativa ) diventa procedura di esecuzione penale e le sezioni unite della Cassazione hanno chiaramente precisato che le spese sono a carico dell'esecutato, attraverso le procedure di cancelleria di rito. Quindi, in questa seconda ed ulteriore fase anche la presunta difficoltà economica amministrativa viene a cadere, giacché si trattava e si tratta di procedura penale che non comporta alcun addebito per le pubbliche amministrazioni comunali.

 

Competenze degli Enti Parco

Va altresì sottolineato che, in baseall'art. 29 della legge 6 dicembre 1991 n. 394 (legge quadro sulle aree protette), il potere inibitorio e di abbattimento/remissione in pristino in ordine alle opere abusive realizzate nelle aree protette, viene attribuito direttamente anche all'ente gestore. Viene, infatti, previsto espressamente che il legale rappresentante dell’organismo di gestione dell'area naturale protetta, in caso di opere illegali in violazione delle normative (piano, regolamento o nulla osta), dispone l'immediata sospensione dell'attività in questione ed ordina in ogni caso la riduzione in pristino a spese del trasgressore, con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell'impresa e del direttore dei lavori in caso di attività edilizia. Ma il punto ancora più importante risiede nel potere dello stesso legale rappresentate di procedere, in caso di inottemperanza all'ordine di riduzione in pristino, all'esecuzione in danno degli obbligati secondo la procedura di cui all'art. 27 della L. n. 47/85. E' sottinteso che nel concetto di riduzione in pristino è compresa anche, ed anzi in primo luogo, la demolizione delle opere abusive (l'articolo 27 della legge n. 47/85 richiamato come rinvio procedurale ed operativo riguarda appunto la demolizione di opere illecite da parte dell'autorità amministrativa). Dunque, tale previsione consente all'interno delle aree protette una nuova individuazione di potere amministrativi operativi, in verità fino ad oggi quasi mai attuati se non in maniera marginale e locale.

 

Conclusioni

Va ricordato ancora che il 20 marzo 1998 é stata firmata una convenzione tra i Ministeri della Difesa e dei Lavori Pubblici, dando attuazione alla legge 662/96, per consentire l'utilizzo dell'esercito per le demolizioni in caso di impossibilità di affidamento secondo le normali procedure amministrative.

Presso i provveditorati regionali delle Opere pubbliche sono istituiti appositi comitati, composti da un rappresentante del comando militare e uno del prefetto, cui si aggregano rappresentanti del Comune interessato e dell'eventuale commissario regionale ad acta (in caso di inerzia del Comune).

La sinergia di queste elaborazioni giurisprudenziali (obbligatorietà del sindaco di concludere le procedure di abbattimento entro un anno e la competenza parallela del PM per eseguire gli ordini di abbattimenti impartiti in sentenza oltre ai poteri del legale rappresentante dell'ente Parco) offrono concreti strumenti per favorire la pratica attuazione delle demolizione delle opere edilizie abusive. Sostanzialmente dunque ogni argomentazione per evitare e rinviare le demolizioni e le remissioni in pristino appare oggi strumentale ecela esclusivamente una mancata volontà pratica e concreta di agire. Le norme ci sono. Basta applicarle.

Riteniamo dunque che la procedura per le demolizioni sia oggi perfettamente attuabile, sia da parte della Pubblica Amministrazione, sia da parte della Magistratura penale. Ma, se si vuole argomentare che la situazione è ormai inaffrontabile, perché in alcune aree di fatto è impossibile accedere per operare le demolizioni senza provocare barricate o rivolte sociali, allora il tema cambia totalmente connotazione. Non è più un Sostanzialmente dunque ogni argomentazione per evitare e rinviare le demolizionie le remissioni in pristino appare oggi problema di applicazione della legge urbanistico — edilizia, ma di ordine pubblico e quindi sostanzialmente politico. Non è vero dunque che in tale ipotesi non esistono gli strumenti; in realtà siamo nell' impossibilità pratica di attuare gli strumenti esistenti.

A questo punto il panorama è chiarissimo e resta da chiedersi:

Perché le pubbliche amministrazioni comunali fino ad oggi non hanno stroncato sul nascere cantieri illeciti consentendo loro la crescita illegale fino a creare l'esplosione di abusivismo che oggi si definisce inaffrontabile? L'attività di vigilanza e di controllo del territorio dove era mentre gli abusivi lavoravano?Successivamente, preso atto che le opere abusive sono sorte apparentemente nella ignoranza generale, perché le pubbliche amministrazioni comunali non hanno adottato i doverosi provvedimenti di abbattimento delle stesse come prescrive la legge? O meglio: perché anche se hanno adottato a livello puramente cartaceo i provvedimenti non li hanno poi materialmente eseguiti? Perché le pubbliche amministrazioni comunali non hanno eseguito anche gli ordini di demolizione surrogativi impartiti dal magistrato penale? Perché le sentenze definitive (di condanna o patteggiamento) con gli ordini di demolizione eseguibile da parte del Pubblico Ministero non sono poi state materialmente attuate?)

Se dunque, come abbiamo dimostrato, il problema è sostanzialmente politico-amministrativo, ci si deve legittimamente domandare perché si ritiene che questo verrebbe superata la proposta in oggetto e non già, come appare evidente, che le stesse motivazioni politiche produrranno proroghe dei termini, dilazioni, procedure ancora più lunghe, perché legittimate e formalizzate da precise aspettative sancite per legge. Un'eventuale nuova legge dunque, deve accelerare gli iter attuali e non già stabilire nuove procedure, che inevitabilmente rallenterebbero i già faticosi iter oggi vigenti.

 

Il Disegno di legge 4337

Come abbiamo dimostrato, la normativa vigente, seppur certamente non perfetta, è già formalmente idonea per favorire la prevenzione in materia urbanistico/edilizia e la eventuale repressione degli abusi anche mediante il ricorso alle demolizioni. Abbiamo infatti visto come la legge n. 47/85 preveda tutti gli strumenti idonei per tali finalità. Se l'abusivismo è esploso e non è cessato neppure dopo i condoni, è perché sino ad oggi è mancato sostanzialmente il controllo preventivo e repressivo sul territorio; questo è un problema politico e gestionale e non può essere presentato come un problema giuridico.

Questo non significa che le norme non funzionano, bensì che non funziona chi le norme deve applicarle.

Rischia dunque di essere fuorviante discutere di nuove strategie legislative per abbattere le opere abusive o prevenire l'edilizia illecita se contestualmente non si vara un programma realmente operativo per obbligare tutti gli organi di vigilanza preposti (ivi inclusi gli organi di polizia statali e locali) a fare quello che non solo la legge n. 47/85 prevede ma soprattutto quello che il Codice di Procedura Penale impone: impedire che il reato venga portato ad ulteriori conseguenze non appena questo viene accertato. Ciò significa, in altri termini, operare i doverosi sequestri di carattere penale dei cantieri, cosa quasi mai avvenuta, lasciando così l'abusivismo libero di proliferare. E' questo punto il centrale della questione da affrontare e risolvere con decisione .

Un provvedimento normativo che voglia realmente incidere in modo innovativo (e non solo a livello d'immagine) deve dunque in via prioritaria risolvere definitivamente il problema della doverosa applicazione della legge vigente da parte degli organi di Polizia giudiziaria, prima ancora che delle pubbliche amministrazioni comunali.

Si è in alcune sedi argomentato che il sequestro dei cantieri nella pratica risulterebbe essere inutile poiché i sigilli vengono impunemente violati e l'opera abusiva prosegue; a quel punto la Pubblica Amministrazione, e dunque lo Stato, risulta essere sostanzialmente impotente. E' questa un'argomentazione sorprendente visto che la violazione dei sigilli costituisce un preciso reato previsto non della normativa urbanistico/edilizia ma dal Codice Penale; si tratta di reato grave che va perseguito in via autonoma e in alcuni casi specifici è addirittura possibile anche l'arresto in flagranza. Ciò significa che, perlomeno nei casi di maggiore ed esasperata gravità, l'eventuale impotenza dell'organo accertatore non deriva dalla presunta carenza normativa ma dalla sua incapacità di applicare la norma vigente, che è precisa e puntuale. Infatti l'ipotesi di violazione di sigilli di cui al secondo comma dell'articolo 349 Codice Penale prevede l'arresto facoltativo in flagranza nel caso in cui la violazione del sigillo sia commessa dal soggetto che riveste anche la qualifica di custode e dunque basta nominare il responsabile del cantiere illecito anche custode giudiziario dell'area sequestrata — come prassi comune — per creare un presupposto procedurale incontestabile e di efficacia repressiva diretta. Naturalmente ogni norma preventiva e repressiva può essere calibrata secondo la gravità del caso e si può ricorrere a strumenti gravi in relazione a casi gravi, ma non si argomenti però che mancano le previsioni di legge e le possibilità operative offerte dalle norme.

Un articolo aggiuntivo al provvedimento in esame potrebbe reiterare ed avvalorare il principio dell'obbligatorietà del sequestro rendendolo di chiara ed inequivocabile lettura in modo specifico per la materia urbanistico — edilizia.

 

Modifiche ed integrazioni alla legge 47/85, art. 8

Riguardo la lotta al nuovo abusivismo l'articolo 8 vorrebbe introdurre procedure più snelle e semplici, anche al fine di un tempestivo intervento che porti all'immediato abbattimento dell'abuso prima che questo sia ultimato, ma in realtà non tiene conto di alcuni principi dell'ordinamento amministrativo e sottovaluta alcuni aspetti della precedente normativa che sono stati giudicati come eliminabili. Se l'obiettivo dell'art. 8 è quello di uno snellimento e velocizzazione delle procedure di abbattimento e, a tal fine, dell'eliminazione di presunti ostacoli formali connessi alla legislazione vigente, dobbiamo rilevare che questo obiettivo non è affatto raggiunto.

Un'attenta analisi dell'articolo proposto evidenzia che le modifiche normative proposte non solo sono assolutamente superficiali sul piano strettamente giuridico, ma addirittura, per alcuni aspetti puntuali, peggiorano la situazione vigente. Infatti, in primo luogo, viene sostanzialmente eliminata quella fase dell'ordinanza di sospensione dei lavori che, considerata un ostacolo alla velocità della procedura, rappresenta invece oggi l'unico strumento parzialmente efficace per bloccare comunque i lavori in atto giacché i sequestri sono di fatto inesistenti. Detta ordinanza rappresenta un punto fermo di carattere formale che "santifica" l'illegalità in atto e crea il presupposto per una seconda violazione conseguente (ulteriormente sanzionata penalmente) in caso di violazione dell'ordinanza stessa. E' questa una fase "genetica iniziale" che le amministrazioni comunali dovrebbero attivare quale base per tutte le procedure successive (abbattimento o acquisizione) che poi invece rimangono quasi sempre lettera morta. L'ordinanza di sospensione dei lavori è stata un punto di riferimento per l'attività di contrasto degli abusi edilizi e ha rappresentato l'unico strumento fino ad oggi immediatamente operativo per bloccare i lavori. Eliminare tale passaggio significa fornire preziosi giorni di lavoro illegale non censurato penalmente nel corso dei quali, entro le more del rinnovato procedimento amministrativo (che non è affatto così istantaneo come si vuole sostenere), l'abusivo completa l'opera e di fatto potrebbe anche insediarvisi. Inutile ribadire in questa sede le note conseguenze sulle argomentazioni strumentali relative alle abitazioni abusive occupate.

La procedura delineata dall'art. 8 stabilisce che il dirigente "accerta l'esecuzione di opere illegittimamente eseguite" e questo non può che avvenire, necessariamente, attraverso un provvedimento amministrativo basato comunque su una valutazione di condivisione del verbale dell'organo di vigilanza (e dunque trattasi di una fase assolutamente iniziale); soltanto successivamente lo stesso dirigente "dispone la demolizione". Attenzione: il disegno di legge usa il termine "dispone" e non "esegue" , il che significa che traduce in un atto amministrativo una volontà decisionale, che deve seguire poi il suo regolare iter, visto che si tratta di un normale atto amministrativo che non può sfuggire alle regole generali del diritto, comprese le eventuali impugnative di rito. E' poi previsto che lo stesso dirigente debba dare di tale disposizione "comunicazione alle amministrazioni competenti che stabiliscono le modalità esecutive ai fini della tutela del bene e possono effettuare direttamente la demolizione". Si valutino bene questi passaggi: in primo luogo il dirigente non effettua affatto direttamente la demolizione, ma si limita a disporla per trasmettere poi gli atti ad un organo terzo. In secondo luogo, si può discutere a lungo (e possiamo ben immaginare come questo possa essere fatto in sede di ricorso amministrativo) su quali siano le non meglio identificate "amministrazioni competenti". Una volta individuate le amministrazioni competenti, si vede che queste non sono affatto obbligate ad effettuare la demolizione, bensì "possono effettuare" la demolizione. Ovviamente questo automaticamente significa che potrebbero anche decidere di non effettuare le demolizioni riproducendo così esattamente la situazione di stallo da cui si dovrebbe uscire. Le stesse amministrazioni devono poi comunque stabilire le modalità esecutive ed appare evidente che il dirigente che avvia la procedura svolge un ruolo minimale, assolutamente propedeutico, e senza attivazione diretta e pertanto non si crea affatto quell'automatismo demolitorio, quasi istantaneo, che si è voluto dichiarare come conseguente all'approvazione dell'art. 8 del disegno di legge.

L'ulteriore passaggio, sempre previsto dall'art. 8, appare poi difficilmente coerente con quanto in precedenza disposto, giacché si prevede che sia lo stesso dirigente che, accertata l'inosservanza delle norme e prescrizioni vigenti in materia, "dispone senza ritardo e comunque entro 48 ore dall'accertamento medesimo, l'immediata sospensione dei lavori fino all'adozione dei provvedimenti definitivi"(comma 3). Ecco di nuovo la sospensione dei lavori che viene riproposta (contraddicendo dunque la tesi che questa costituisca intralcio o rallentamento procedurale).

La norma non chiarisce quali siano i casi in cui, ed in base a quali valutazioni più o meno discrezionali, il dirigente dovrà ricorrere a tale sospensione, che appare propedeutica rispetto "all'adozione dei provvedimenti definitivi", e quando invece dovrà provvedere a dare "comunicazione alle autorità competenti" saltando la sospensione e dunque spogliandosi ipso iure della pratica. Pertanto se, per evitare i rischi sopra evidenziati, si dovesse ricorrere alla procedura di cui al comma 3 dell'art. 8, nulla cambierebbe rispetto ad oggi e la rielaborazione risulterebbe inutilmente ridondante rispetto alla normativa vigente. Se invece il comma 3 si dovesse applicare soltanto ad alcuni casi rimane, come abbiamo detto, assolutamente impossibile stabilire quali siano. Se poi si ipotizza che le procedure del comma 3 si applichino quando l'unica amministrazione competente sia il Comune, ci si ritrova puntualmente alle procedure attuali, che verrebbero mutate soltanto nominalmente, ma che dovrebbero inevitabilmente seguire gli stessi passaggi formali già previsti dalla norma vigente.

Il risultato sarebbe che, mentre oggi la procedura normativa è chiara (anche se poi nella fase operativa è caduta in desuetudine applicativa), nel rinnovato sistema normativo l'intrecciarsi dei casi si presta ad una combinazione infinita di ipotesi nei rapporti tra le "amministrazioni competenti". Si vanificherebbe così l'atto di sospensione dei lavori, con indubbio vantaggio per l'abusivo che, nelle more della procedura amministrativa, appesantita da possibili ricorsi cavillosi, stante le molteplici possibilità interpretative della norma, avrebbe tutto il tempo di continuare l'opera, esentandosi dalla suppletiva sanzione penale susseguente all'ordine di sospensione.

Non è dunque affatto ipotizzabile quella demolizione immediata da parte del dirigente comunale o addirittura (come impropriamente sostenuto da alcuni) dell'organo di vigilanza nella immediatezza dell'accertamento, ma è chiaro che trattasi di ordinarie procedure amministrative che richiedono i normali tempi connessi. Specialmente nelle grandi amministrazioni, soltanto per le fasi di trasmissione, protocollo, lettura ed assegnazione delle pratiche, è realistico ipotizzare more non di giornate ma di settimane (se non di mesi) e dunque il drammatico effetto e carattere dilatorio e defaticante della norma proposta risulta purtroppo essere palese.

A parte ogni disquisizione sull'equilibrio di competenze tra Enti, che hanno prodotto in moltissimi casi infiniti passaggi e procedure, e che fino ad oggi hanno costituito il maggiore alibi per bloccare ogni procedura in materia, con un infinito rimbalzo di responsabilità (leggi "scaricabarile"), anche a voler ipotizzare un'improbabile e rinnovata certezza di confine tra la competenza del Comune con quella di altre "amministrazioni" (che, ripetiamo, la norma non identifica affatto), nel concreto il sistema delineato dall'articolo 8 crea una serie infinita di passaggi cartacei, che contrastano con le asserite esigenze e con l'obiettivo di accelerare l'iter d'intervento nell'affrontare l'abusivismo.

 

Nuove competenze dei Prefetti; Uso temporaneo dell'immobile abusivo, Art. 4

Pur condividendo in linea generale quanto stabilito per la competenza prefettizia sancita con l'articolo 4 del disegno di legge (e presentata come novità operativa), in realtà questa procedura è già possibile con le norme oggi in vigore. Secondo i principi generali dell'ordinamento, infatti, detta procedura potrebbe (e anzi dovrebbe) essere già attuata. Teoricamente, dunque, non servirebbe affatto un nuovo testo normativo per attivare quello che oggi potrebbe essere già potenzialmente attivabile. Comprendiamo comunque le esigenze di rafforzamento del ruolo dei prefetti.

Il punto centrale, tuttavia, dell'art. 4 è costituito dal comma 5 che prescrive : "Se l'opera abusiva è destinata ad abitazione del responsabile dell'abuso ovvero dei componenti del suo nucleo familiare, entro 60 giorni dalla notifica del trasferimento di proprietà di cui al comma 1 dell'articolo 3 può esserne richiesto l'uso temporaneo al Prefetto che sospende l'esecuzione della demolizione". Questa norma, per come è formulata e per le conseguenze che potrebbe aprire, è inaccettabile. Si noti la formulazione dei termini: non solo il responsabile dell'abuso è soggetto che ha facoltà di attivare tale procedura, ma anche in alternativa ("ovvero") uno dei componenti del suo nucleo familiare. Questo nel concreto apre una possibilità infinita di combinazioni ipotetiche che possono essere individuate in tantissimi soggetti di facciata (compresi l'eventuale nonno paralitico o il cugino disoccupato). In più, non si richiede una "residenza", bensì una generica destinazione ad abitazione: praticamente basta che di fatto il soggetto si trovi dentro l'immobile abusivo, almeno nei momenti di verifica formale, per impedire ogni forma d'intervento. In definitiva, quindi, basterà che un soggetto qualsiasi, legato da un qualsivoglia rapporto familiare con l'abusivo, permanga nello stabile abusivo, perché la procedura di richiesta al prefetto di uso temporaneo possa essere attivata. Crediamo che non si possa ignorare il paradosso che, spesso, l'occupante dell'immobile abusivo è realmente un soggetto di facciata non imputabile. Qualora il comma 5 dell'art. 4 dovesse essere approvato, si precluderebbe ogni possibilità d'intervento, rafforzando definitivamente la situazione di stallo, che verrebbe praticamente garantita dal principio dell'uso temporaneo delle abitazioni abusive, sancito dall'art.5 e da noi contestato, nei termini proposti, in modo radicale e pregiudiziale.

 

"Abusivismo di necessità", Art. 5

L'art.5 va ovviamente letto insieme al sopra citato quinto comma dell'art. 4. Il combinato delle due norme genera, a nostro giudizio, due ordini di problemi, uno formale e di principio, l'altro sostanziale ed applicativo. Quanto al primo, si verrebbe a creare un inaccettabile principio che "premia" con una dilazione di tre anni coloro che sono responsabili di un illecito penale, qual'è l'abuso edilizio, ancor più grave se si tratta di abusi compiuti in aree vincolate. Quanto al secondo, la procedura prevista creerebbe situazioni oggettivamente ingestibili, perché non riscontrabili, da parte delle autorità preposte (Prefetture, Comuni ed "autorità preposte alla tutela dei vincoli").

Poiché, come ripetutamente detto, l'abusivismo edilizio va considerato a tutti gli effetti un reato, in nessun caso può essere riconosciuto un diritto (quale quello all'abitazione) a chi ha costruito illegalmente. Se così fosse si creerebbe un pericoloso precedente giuridico nei confronti di altri reati commessi sempre per stato di necessità.

Il prevedere procedure, pur stringenti e precise, per individuare gli abusivi a cui riconoscere il diritto all'uso temporaneo dell'abitazione e quindi l'assegnazione di altro alloggio, significa nei fatti che tutti gli abusivi proveranno ad avviare l'iter di richiesta e quindi sospenderanno comunque tutti quegli interventi di abbattimento che già oggi potrebbero essere eseguiti.

L'art. 5 è in contraddizione poi con il comma 5 dell'art. 4: mentre infatti l'art. 5 riconosce l'uso temporaneo delle abitazioni al "responsabile dell'abuso", il comma 5 dell'art. 4 estende tale riconoscimento all'intero nucleo familiare. Questo significa che i termini previsti dal comma 2 dell'art. 5 sono per inevitabile estensione interpretativa fatti salvi per tutti i componenti del nucleo familiare che rientrano nella previsione del comma 5 dell.art. 4; se così non fosse, l'art. 4 non avrebbe alcuna ragione di esistere. Questo in concreto significa che è facilmente prevedibile una valanga di domande di chi ritiene di poter beneficiare dell'uso temporaneo dell'abitazione che invaderebbe gli uffici preposti. Nel caso poi di dichiarazioni fatte con l'autocertificazione, ci si troverebbe nell'impossibilità oggettiva di verificare la sussistenza dei requisiti di cui al comma 2 dell.art. 5. Qualche esempio aiuta a comprendere meglio. Come può l'acquirente o l'affittuario di un immobile abusivo dichiarare che "il responsabile ha realizzato l'opera abusiva su un area di cui aveva il legittimo possesso"? E' questa stessa cosa come può essere dichiarata in termini di autocertificazione da uno dei componenti della famiglia dell'abusivo che intende chiedere l'assegnazione temporanea di quell'abitazione? Chi controllerà mai che i componenti del nucleo familiare dell'abusivo non "siano proprietari o detentori a qualsiasi titolo di un'abitazione sul territorio nazionale"? E soprattutto, chi controllerà che questi non siano proprietari di abitazioni che sono state invece vendute? Visti le decine di migliaia di tentativi tesi a dimostrare che gli immobili che s'intendeva sanare erano antecedenti al 31 dicembre '93, come si pensa di poter controllare la veridicità di una dichiarazione autocertificata, magari supportata da testimonianze di vicini anch'essi abusivi ?

Non ripetendo quanto già detto, in altre e più chiare parole sosteniamo che chi ha costruito nella piena illegalità palazzi, villaggi turistici, ville o anche singole abitazioni, e non solo ha irrimediabilmente compromesso gli equilibri territoriali (si pensi ad esempio ai soli scarichi), oltre che quelli paesaggistici ed ambientali, ma ha anche quasi sempre commesso illeciti amministrativi e frodi fiscali (quanti costruttori illegali pagano le tasse come l'ICI o i contributi per le urbanizzazioni, o rispettano le norme per la sicurezza dei lavoratori ?), con questa nuova norma si troverebbe nella facile possibilità di salvare l'abuso realizzato attraverso figure fittizie. La proposta di legge poi non chiarisce chi è considerato abusivo, cioè chi ha commesso il reato, e pone sullo stesso piano tutti: abusivi, affittuari, acquirenti in buona fede degli immobili, ecc. Non v'è dubbio alcuno che, indipendentemente dal conduttore o dal proprietario, se l'immobile è abusivo e non può rientrare nelle previsioni di sanatoria, questo dev'essere abbattuto. Ma se dei distinguo devono essere fatti, il primo è quello tra truffati e truffatori, cioè tra lottizzatori abusivi e affittuari e acquirenti in buona fede. Forse solo in questo caso, e mai come riconoscimento di un diritto (visto che lo Stato non può rispondere di una truffa commessa da terzi), può esistere una sorta di attenzione che potrebbe portare, nelle more dell'abbattimento che dovrà comunque avvenire entro un termine certo ed inderogabile, al riconoscimento di una particolare situazione che consenta (magari al Prefetto) sotto forma di deroga un uso assolutamente temporaneo dell'alloggio. Ripetiamo che questa ipotesi, da approfondire comunque sul piano del diritto, non riguarderebbe gli abusivi e potrebbe essere applicata in funzione dell'acquisizione al patrimonio pubblico dell'immobile abusivo. Il concetto che dovrebbe essere approfondito non è dunque quello del riconoscimento di un diritto basato su un presunto stato di necessità, bensì quello di disporre del patrimonio pubblico (gli immobili abusivi verrebbero da questo acquisiti) secondo un obiettivo finale certo (l'abbattimento) con una discrezionalità (tutta ancora da definire) che tenga conto di particolari situazioni quali quelle degli acquirenti in buona fede. Si rileva anche che l'articolo 5 non tiene conto di alcune situazioni complesse quali quelle di immobili condominiali che sono composti sia da seconde case che prime case.

Nel testo proposto gli aventi diritto all'uso temporaneo dell'abitazione abusiva occupata sarebbero coloro il cui reddito "non è superiore a quello previsto per l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica". Essendo questo diritto disposto da altra normativa, qualora sussistano le condizioni, risulta essere immediatamente applicabile nel momento stesso in cui si procede all'acquisizione pubblica dell'immobile abusivo.

A patto che l'essere abusivo non costituisca in alcun modo una corsia preferenziale per l'assegnazione di case popolari, si condivide l'impostazione dell'art. 6, con la specifica che occorre fare esplicito divieto di realizzare nuove abitazioni sino a che non si dimostri che non esistono alloggi disponibili sul mercato. Tale disposizione nell'art. 6 è posta solo come scala di priorità e temiamo che il previsto acquisto e recupero di abitazioni esistenti, se fatto solo "in via prioritaria", e non esclusiva, possa rendere possibili ulteriori programmi di sviluppo immobiliare.

Risulta chiaro che, con le modifiche sopra individuate, si verrebbero a rovesciare sia il principio sia la procedura, rendendo il meccanismo più agile e, soprattutto, conforme ai principi generali di legalità: non è il "responsabile dell'abuso " a fare domanda per ottenere l'uso temporaneo dell'immobile abusivo, ma è la P.A. che, nell'ambito dei poteri discrezionali di cui è titolare, può concedere i suddetti "benefici", previa verifica della sussistenza delle condizioni. Si eviterebbe così di intasare gli uffici pubblici di migliaia di domande e di lunghi contenziosi amministrativi e, soprattutto, di codificare con una legge dello Stato il concetto di "abuso edilizio di necessità".

Va infine sollevato il problema delle coperture economiche. Non v'è infatti dubbio alcuno dell'importanza di finanziamenti straordinari destinati ai Comuni per coprire i costi immediati degli abbattimenti e quelli dei ripristini che mai verranno fatti a spese degli abusivi, ma la cifra di copertura di 10 miliardi (Capo III, art. 9) è assolutamente insufficiente e risibile anche se considerata per la sola fase di avvio.

Oltre le osservazioni sopra esposte, che il Wwf giudica pregiudiziali, esistono altri aspetti di dettaglio che potrebbero essere modificati. Il testo dovrebbe avere a nostro avviso un'attenta rilettura in sede tecnica per verificare, in modo più puntuale rispetto a quanto sembra essere stato fatto, non solo tutte le connessioni rispetto all'ordinamento vigente, ma anche tutte le possibili conseguenze operative sul piano pratico.

 

Le proposte del Wwf Italia

Monitoraggio delle sentenze passate in giudicato e non eseguite.

Occorre rilevare che questi aspetti propriamente giuridici sono stati paradossalmente trasformati da illeciti penali in problemi sociali. Evidentemente dietro l'abusivismo edilizio esiste in molti casi un grave problema sociale, ma certamente si può dire altrettanto di numerosi altri reati per i quali nessuno si sognerebbe mai di sospendere l'esecuzione dei procedimenti penali in funzione della comprensione sociale. Dunque, con riferimento agli abusivismi di puro lucro in aree protette o comunque a forte valenza ambientale, la prassi omissiva attualmente in corso non può essere condivisa nel sul piano del diritto né sul piano della politica e si deve riportare la materia entro gli schemi ordinari al pari degli altri illeciti.

Dovrebbe infatti essere presumibile che la magistratura penale abbia disposto con una serie rilevante di sentenze di condanna e/o patteggiamento le demolizioni surrogative delle opere abusive con pronunce passate in giudicato e pertanto assolutamente definitive ed esecutive e sulle quali non vi è certo più alcun dibattito possibile su cause di sanatoria, o stati di necessità, o ricorsi ed altri aspetti formalistici inibitori. Si dovrebbe trattare di sentenze semplicemente da eseguire. Poiché (come rilevato prima) l'esecuzione di tali sentenze è stata ricollegata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione al Pubblico Ministero che, avvalendosi della forza pubblica a spese del soggetto responsabile e secondo le ordinarie procedure dell'esecuzione penale, dovrebbe senza indugi procedere agli abbattimenti, sarebbe certamente interessante un monitoraggio generale (a livello nazionale) della situazione di pendenza di tali sentenze presso le cancellerie delle Procure della Repubblica. Si ritiene che tale monitoraggio possa essere estremamente utile sia per percepire la natura quantitativa e qualitativa del fenomeno (e cioè se a fronte degli abusi dichiarati ci sia stata o meno una verifica giurisdizionale penale proporzionata), sia per varare (nel caso che le sentenze giacenti fossero numerose) un piano per attivare quelle demolizioni verso le quali non è ipotizzabile alcun ostacolo né economico, né amministrativo, né di ostruzionismo esterno, né di altra natura (a meno che non si ritenga che l'organizzazione della giustizia penale non sia in grado di attuare attraverso la propria forza cogente un provvedimento da essa stessa emanato).

La pratica delle cose comuni passate ci insegna che, qualora dovessero essere approvate le disposizioni previste negli articoli sopra citati, si costituirebbe il presupposto per una stabilizzazione praticamente definitiva dell'occupazione e, di conseguenza, degli abusi. Ma se anche così non fosse, appare paradossale che proprio l'ordinamento giuridico garantisce al responsabile di un illecito del godimento del frutto dell'illecito. E' proprio il modo in cui questo concetto viene trattato che appare veramente sbalorditivo. Tale concetto è poi ulteriormente esplicitato nella nota di risposta ufficiale del Ministero dei Lavori Pubblici al documento del Wwf Italia, a firma dell'avvocato Giuseppe Arnone, laddove si legge che ulteriore indirizzo politico e normativo sarebbe quello poi di riconsegnare di fatto la casa abusiva al titolare dell'abuso giustificando la fruizione del bene per scopi di pubblica utilità. Si legge in tal senso nel documento: "e d'altra parte va osservato che il principio di consentire l'utilizzo degli immobili abusivi per scopi di pubblica utilità è già contenuto nella legge n. 47/85. E che tale scopo di pubblica utilità possa consistere anche nel consentire temporaneamente la locazione abitativa dell'abusivo nel "suo" immobile è già presente nel nostro ordinamento giuridico attraverso la legge della Regione Siciliana 19/94, oggetto peraltro sul punto di pronuncia favorevole da parte della Corte Costituzionale".

Vorremmo che su queste osservazioni ci fosse la massima attenzione perché si stanno intaccando delicatissimi principi giuridici: la libera interpretazione in ordine allo scopo di pubblica utilità sarebbe infatti ufficializzata nel consentire a chi delinque, cioè a chi commette un reato qual è l'abuso edilizio, di godere del frutto dell'illecito. Si può dunque legittimamente togliere le virgolette nel testo sopra citato giacché di fatto per l'abusivo l'immobile è realmente suo senza eufemistiche virgolette. Non può sfuggire a nessuno che se il disegno di legge fosse approvato nei termini proposti, indipendentemente dalla volontà espressa dal Governo, di fatto si creerebbe una nuova norma tendente non già a reprimere l'abusivismo ma a consentire una sostanziale sanatoria, cioè un condono non dichiarato, le cui conseguenze sarebbero ben più dannose di quelle precedenti visto che s'interviene non su casi specifici ma su principi di diritto.

Al di là di questioni di dettaglio che, seppur importanti, possono essere giudicate di secondo piano, il Wwf chiede: la formalizzazione di un impegno del Governo ad un puntuale monitoraggio di tutte le pratiche giacenti sull'abusivismo edilizio con particolare riguardo a quelle presso la magistratura inerenti le sentenze di condanna o patteggiamento definitive ed esecutive con ordine di demolizione ma rimaneste inevase (a tal fine si auspica un'azione sinergica dei Ministeri dei Lavori Pubblici, di Grazia e Giustizia e degli Interni; l'esplicitazione dell'obbligatorietà d'intervento di tutte le forze di polizia nella lotta all'abusivismo e soprattutto per il sequestro dei cantieri abusivi con l'inserimento di specifico ed inequivocabile articolo nella proposta di legge; la cancellazione del comma 5 dell'art. 4; la cancellazione dell'art. 5; una parziale modifica dell'art. 6; la riscrittura dell'art. 8;

Poiché siamo convinti che le intenzioni del Governo siano quelle dichiarate e che il testo di legge proposto non sia stato sufficientemente analizzato sul piano giuridico, chiediamo che in forma di emendamenti vengano garantite le necessarie correzioni ritenendo impossibile, per le motivazioni sopra illustrate, poter esprimere un parere favorevole qualora non vengano risolti problemi radicali quali quelli esposti.

ART. 3 — Comma1°

Non risulta chiara la ragione per la quale, laddove le aree risultino sottoposte a "vincoli di tutela" l'acquisizione debba avvenire a favore della specifica amministrazione preposta (tra l'altro, nel caso più importante, quello del vincolo paesaggistico, l'"amministrazione" sarebbe la Regione delegata o lo Stato?). La norma oltretutto appare fuori luogo, giacchè in base al precedente ART. 1 questo Capo della legge riguarda esclusivamente gli abusi edilizi verificatisi in aree vincolate.

Ancor meno si comprende perché, nel caso (frequente) di compresenza di più vincoli, l'acquisizione debba avvenire a favore del Comune. Sarebbe forse più semplice ed efficace (ricordando che qui si parla comunque di aree vincolate) stabilire che l'acquisizione avviene a favore dello Stato. Ciò comporterebbe tuttavia la necessità di modificare anche gli articoli successivi (ad es. l'art. 8, comma 1° lett. d); si potrebbe viceversa stabilire che l'acquisizione avviene in tutti i casi a favore dei Comuni, semprechè ciò sia ritenuto corrispondere a necessità di snellezza e decentramento amministrativo.

ART. 3 — Comma 3°

Sembra frutto di un errore materiale la dizione: "(…) Non è stata definita la procedura repressiva prevista dall'art. 7 della legge 28 febbraio 1985 n° 47, come sostituito dall'art. 8, comma 1°, lett. a)". Tale norma infatti concerne solo le "Definizioni" dei vari soggetti; la procedura repressiva invece è disciplinata dalle lettere successive, in particolare la d).

ART. 4 — Comma 4°

Sarebbe preferibile stabilire che le aree acquisite, una volta effettuate le demolizioni, possono essere utilizzate "Per finalità pubbliche conformi alla natura e ai contenuti del vincolo", e non invece "…di interesse pubblico…". Tale dizione — specie dopo le allarmanti interpretazioni circa quel che è o non è di "interesse" pubblico avvenute in regioni come ad es. la Puglia — potrebbe aprire la strada a nuove speculazioni sulle aree di risulta, a tutto vantaggio di imprenditori bene organizzati che magari, dopo lo "sfratto" dei piccoli abusivi, potrebbero perfino attingere a contributi pubblici delle UE o del CIPE, e magari ricevere le opere di urbanizzazione a spese del comune.

ART. 5

Si è dettagliatamente argomentato sopra come tale articolo sia totalmente difforme dai principi e dalle norme, specifiche e generali. Se ne chiede di conseguenza la soppressione.

ART. 6

Si condividono le perplessità di chi teme che esso, prevedendo ampi programmi di edilizia residenziale pubblica a carico di Stato e regioni, possa finire per concorrere all'incremento edilizio e alla sempre più capillare urbanizzazione del territorio, muovendosi quindi in una direzione diametralmente contraria a quella del recupero e della "decostruzione" che una legge contro l' abusivismo dovrebbe perseguire.

In via del tutto generale, ci sembra poi eccessivo prevedere l'insorgere di una vera e propria "emergenza abitativa" a seguito delle demolizioni. Risulta infatti dalla stessa relazione al d.d.l. che, in una prima fase attuativa, sarebbe prevista la demolizione di circa 500 abusi, mediamente di non grandi dimensioni (300 mc cadauno). Considerando che gran parte di essi non potranno assolutamente essere spacciati per prime case di nuclei familiari indigenti (il solo fatto che ricadano in aree vincolate sta ad indicare una prevalente situazione "extraurbana", e quindi una probabile utilizzazione "turistica" o speculativa), si ritiene che situazioni di disagio sociale potranno al più verificarsi in particolari situazioni, affrontabili caso per caso.

ART. 8 — Comma 1°, lett. d)

Al 5° Comma (dell' art. 7 legge 47/85 così come sostituito) si propone di sostituire la frase: "Non è consentita quest'ultima dichiarazione se l'opera contrasta con rilevanti interessi urbanistici ed ambientali o se riguarda aree o immobili soggetti ai vincoli di inedificabilità…" con la seguente frase:

"Tale dichiarazione non è consentita se l'opera abusiva contrasta con rilevanti interessi urbanistici e ambientali, nonchè se ricade su aree demaniali, di uso civico, ovvero destinate in base a leggi statali o regionali a vincolo di inedificabilità. Non è ugualmente consentita se l'abuso ricade entro le zone 1 e 2 di Aree protette nazionali e regionali, o in zone tutelate ai sensi delle leggi 1089/1939, 1497/1939 e 431/1985, così come confluite nel Dlgs 490/99 (Testo Unico in materia di Beni culturali e ambientali)".

Scopo della sostituzione è anzitutto quello di eliminare l'ambiguità presente nel comma citato (salva l'ipotesi che vi sia un vincolo di assoluta inedificabilità, i Comuni potrebbero discrezionalmente dichiarare la non demolibilità dei nuovi abusi sulla base di non meglio precisati "prevalenti interessi pubblici", e dopo aver solo "sentito" le autorità preposte ai vincoli). Tra l' altro, questa norma sembra porsi in contrasto con quanto stabilito dalla precedente lett. b) del medesimo art. 8, la quale — sostituendo l' art. 4 della legge 47/85 — impone al dirigente comunale di provvedere alla demolizione dei manufatti abusivi che sorgano nelle zone soggette ai vincoli di cui qui si tratta, compreso quello paesaggistico, e perfino quello idrogeologico.

Altro scopo della modifica è di dare più vigore ai vincoli stessi, imponendo la demolizione di tutti i nuovi abusi almeno nelle zone soggette a vincolo paesaggistico/ambientale, nei Parchi, ecc.

Accogliendo tale proposta di modifica, è possibile sopprimere il successivo comma 6 (dell' art. 7 legge 47/85, così come sostituito dall' art. 8 c. 1° lett. d) del nuovo provvedimento).

ART. 8 — Comma 1°, lett. h))

Al 2° comma (dell' art. 27 legge 47/85 come sostituito) si propone di sostituire la frase: "Al Prefetto, il quale potrà…" con la frase: "Al Prefetto, il quale dovra'…"

 

Osservazioni al Ddl 1817 "Sanatoria delle opere abusive completate entro il 31/12/1995"

Si esprime assoluta contrarietà, giacchè si tratterebbe di un'inammissibile ulteriore riapertura del Condono edilizio, che verrebbe in tal modo a porsi come un'incivile sanatoria permanente. Sembra inutile qui ripetere i dati, del resto ben noti, sulle impennate di abusivismo verificatesi sia dopo il primo condono che dopo la riapertura dei termini: un'ennesima riapertura infonderebbe in chi vuole violare la legge la convinzione che, prima o poi, si troverebbe sempre una scappatoia per farla franca.

Si ricorda che l'ex Ministro dei LL.PP., on.le Micheli, aveva ufficialmente dichiarato che -almeno finchè durerà questo Governo — non si dovrà più neppure parlare di altri condoni; ora il Ministro LL.PP. è l' on.le Bordon, che proviene direttamente dal Ministero Beni Culturali e Ambientali, del quale è stato di fatto plenipotenziario. Sarebbe davvero il colmo quindi se proprio in questa situazione le forze politiche e di governo facessero passare un ennesimo provvedimento "legalicida" e distruttivo dell'ambiente.

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