Imballaggi

Giurisprudenza (Normativa regionale)

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Tar Lazio

Sentenza 18 novembre 1999, n. 2214

 

(omissis)

Con il ricorso n. 12493/1998, notificato il 6 e 13 ottobre 1998 e depositato il successivo 16 ottobre, i ricorrenti premettono:

— che l'Avir spa, le Vetrerie Italiane-Vetri spa e le altre società rappresentate dall'Assovetro operano nel campo della produzione industriale del vetro e che tutte sono utilizzatrici di imballaggi "secondari" e "terziari" come definiti dall'articolo 35, comma 1, lettera c) e d) del Dlgs 22/1997;

— che l'articolo 7, comma 2 del regolamento del Consorzio Nazionale Imballaggi (Conai), approvato con delibera del Consiglio di Amministrazione 20 luglio 1998, ha illegittimamente statuito che il contributo ambientale Conai dovuto dalle imprese è determinato, in relazione ai costi della raccolta differenziata, del riciclaggio e del recupero, non soltanto in relazione ai rifiuti di imballaggio primari (i contenitori del prodotto), ma anche secondari e terziari (imballaggi utilizzati per il trasporto del prodotto), per ciascuna tipologia di materiale;

— che tale contributo ambientale dovrà essere corrisposto dalle imprese a partire dal 1° ottobre 1998, sulle prime fatturazioni del materiale.

Ciò premesso, dopo aver richiamato il quadro normativo di riferimento e la nota 6 agosto 1998 prot. 4195/62/MIN del Ministro dell'ambiente, attuativa del suo potere di "chiedere eventuali modifiche ed integrazioni" al regolamento adottato dal Consorzio Nazionale Imballaggi (Conai), i medesimi ricorrenti lamentano: l'illegittimità dell'articolo 7, comma secondo, del regolamento Conai approvato con delibera del Consiglio di Amministrazione del 20 luglio 1998, nella parte in cui determina il contributo ambientale Conai sia per gli imballaggi primari, che per i secondari e terziari, nonché della successiva delibera del 31 luglio 1998 con la quale è stata ridotta a 140 lire/kg la misura del contributo ambientale per gli imballaggi-rifiuti di plastica primari secondari e terziari.

A tal fine deducono il seguente articolato motivo di gravame, così dai medesimi ricorrenti paragrafato:

Violazione e falsa applicazione degli artt. 38 commi 2, 3, 4 e 9; 39 comma 2; 40 comma 1; 41 comma 2, lettera b), f), h), del Dlgs 22/1997; e dell'articolo 3 comma 2, lettera h), 14 e 23 comma 2, lettera o) dello Statuto Conai. Violazione articolo 3, legge 241/1990. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche ed in particolare difetto di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta, falsità dei presupposti, sviamento.

Si sono costituiti per resistere gli intimati Conai e Ministero dell'ambiente.

Con atto di intervento notificato il 5 novembre 1998 depositato il successivo 11 novembre, si è costituita altresì la Federchimica, la quale ha opposto il difetto di giurisdizione del giudice adito, la inammissibilità e comunque la infondatezza del gravame.

Con memoria depositata il 4 novembre 1998 i ricorrenti hanno ulteriormente esplicato le proprie tesi.

L'istanza cautelare di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti impugnati è stata accolta da questa Sezione con ordinanza collegiale n. 2940/1998 ai limitati fini del riesame degli atti impugnati.

Con il ricorso n. 955/1999, notificato l'8, 9 e 11 gennaio 1999 e depositato il successivo 20 gennaio, i medesimi ricorrenti evidenziano che, dopo l'avvenuta notifica della citata ordinanza cautelare n. 2940/1998, il Conai con deliberazione del Consiglio di Amministrazione del 18 novembre 1998 ha modificato il testo dell'articolo 7 del regolamento nella parte impugnata con il precedente ricorso.

Ciò evidenziato, ritenendo anche detta deliberazione illegittima, ne hanno chiesto l'annullamento, deducendo al riguardo il seguente articolato motivo di gravame, così dai medesimi ricorrenti paragrafato;

Violazione e falsa applicazione dell'ordinanza 5 novembre 1998, n. 2940, della II Sezione del Tar Lazio.

Violazione e falsa applicazione degli artt. 38 commi 2, 3, 4 e 9; 39 comma 2; 40 comma 1; 41 comma 2, lettera b), f), h) del Dlgs 22/1997; e dell'articolo 3 comma 2, lettera h), 14, 23 comma 2, lettera o) dello Statuto Conai.

Violazione articolo 3, legge 241/1990. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche ed in particolare difetto di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta, falsità dei presupposti, sviamento.

Si sono costituiti per resistere gli intimati Conai, Ministero dell'ambiente e Federchimica.

Il primo con l'atto di costituzione, nonché con successiva memoria unica del 18 giugno 1999, ha opposto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, l'inammissibilità per difetto di legittimazione attiva al ricorso del consigliere di amministrazione del Conai — Dott. Franco Todisco — nonché dell'Assovetro e, comunque, l'infondatezza del ricorso medesimo.

La Federchimica, con memoria unica del 17 giugno 1999 per entrambi i ricorsi ha proposto le analoghe eccezioni di cui sopra e l'infondatezza dei gravami, ribadendo altresì l'eccezione di inammissibilità del ricorso n. 12493/1998 per mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati.

Con memoria unica del 19 ottobre 1999 i ricorrenti hanno ulteriormente precisato le proprie tesi difensive evidenziando in particolare la natura di ente pubblico del Conai e quindi la giurisdizione del giudice amministrativo.

Le cause sono state quindi chiamate e poste in decisione all'udienza pubblica del 1° luglio 1999, nel corso della quale le parti hanno puntualizzato le rispettive tesi.

 

Diritto

I ricorsi sono oggettivamente e soggettivamente connessi e, pertanto, vanno riuniti per poterli decidere con unica sentenza ai sensi dell'articolo 52 del regolamento di procedura approvato con Rd 17 agosto 1907, n. 642.

Con il ricorso n. 12493/1998, infatti, è stato impugnato l'articolo 7, comma 2, del regolamento del Consorzio Nazionale Imballaggi (Conai), nella parte in cui determina il contributo ambientale Conai oltre che per imballaggi primari (i contenitori del prodotto), anche per quelli secondari e terziari (utilizzati per il trasporto del prodotto medesimo), unitamente alla deliberazione del 31 luglio 1998 che ha determinato in 140 lire/kg la misura del contributo per gli imballaggi di plastica (primari, secondari e terziari); mentre con il successivo ricorso n. 955/1999 è stata impugnata dai medesimi ricorrenti la deliberazione del Consiglio di Amministrazione del Conai che ha approvato una nuova versione del citato secondo comma dell'articolo 7 ed ha ribadito la misura del contributo per gli imballaggi di plastica.

Va preliminarmente esaminata l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo proposta dalle parti resistenti ed in particolare dalla Federchimica, sull'assunto che il Conai sarebbe un ente privato, i cui atti non potrebbero conseguentemente configurarsi come provvedimenti amministrativi.

L'eccezione va disattesa.

Al riguardo va in primo luogo evidenziato che, contrariamente ai consorzi c.d. di filiera di cui all'articolo 40 del Dlgs 5 febbraio 1997, n. 22, espressamente qualificati dal legislatore come soggetti con “personalità giuridica di diritto privato”, il Conai non è espressamente qualificato come tale né dal successivo articolo 41, né in altre disposizioni.

Peraltro la possibilità di riconoscere carattere pubblicistico agli atti adottati da soggetti formalmente privati (enti pubblici economici) è stata ammessa dalla Cassazione a partire dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 12221 del 29 dicembre 1990, nell'ipotesi in cui detto soggetto rivesta i panni di concessionario.

Nella specie al Conai deve riconoscersi la qualificazione di concessionario ex lege del pubblico servizio relativo alla raccolta differenziata dei rifiuti da imballaggi.

A tale conclusione il Collegio è indotto dalla considerazione che, come emerge dall'articolo 41 del citato Dlgs 22 del 1997, al Conai sono state attribuite una pluralità di funzioni pubbliche in materia di recupero, riciclaggio e raccolta differenziata dei rifiuti da imballaggi da esercitare, in gran parte, in accordo con le regioni e le pubbliche amministrazioni “per il raggiungimento degli obiettivi globali di recupero e di riciclaggio e per garantire il necessario raccordo con la attività di raccolta differenziata effettuata dalle Pubbliche Amministrazioni” e quindi per finalità eminentemente pubbliche.

È sufficiente al riguardo richiamare alcune delle funzioni attribuite al Conai dal secondo e terzo comma dell'articolo 41 citato, tra le quali: la definizione, in accordo con le regioni e le pubbliche amministrazioni interessate, degli ambiti territoriali in cui rendere operante un sistema integrato di raccolta, selezione e trasporto ai centri di raccolta o smistamento; la predisposizione e aggiornamento del programma generale per la prevenzione e gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggi; la promozione di accordi di programma con le regioni e gli enti locali; la ripartizione dei costi tra produttori e utilizzatori della raccolta differenziata, del riciclaggio e del recupero dei rifiuti di imballaggi primari, o comunque conferiti al servizio raccolta differenziata, la stipulazione di un accordo di programma con l'Anci.

In altri termini il citato articolo 41, nell'attribuire le richiamate funzioni pubbliche, ha attribuito al Conai potere pubblicistici, con sostanziale qualificazione del medesimo, quindi, quale organo indiretto della pubblica amministrazione e gulsa di concessionario ex lege di pubbliche funzioni.

A tale stregua deve essere riconosciuta al Conai la qualificazione di concessionario ex lege in materia di “raccolta dei rifiuti di imballaggi primari e degli altri rifiuti di imballaggi comunque conferiti al servizio pubblico tramite il gestore del servizio medesimo” (v. articolo 38, secondo comma, Dlgs 22/1997).

Ne consegue che gli atti impugnati, con i quali è stato determinato il contributo ambientale per gli imballaggi, hanno natura di provvedimenti amministrativi, la cui cognizione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Tale giurisdizione, peraltro, va altresì affermata con riferimento all'articolo 33 del Dlgs 31 marzo 1998, n. 80, che ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “tutte le controversie in materia di pubblici servizi”, atteso che, come evidenziato dai ricorrenti, la materia della raccolta, recupero e riciclaggio dei rifiuti da imballaggi rientra nell'ambito dei servizi pubblici.

I ricorsi sotto tale profilo si appalesano pertanto ammissibili.

Il ricorso n. 12493/1998, tuttavia va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che in relazione all'articolo 7, comma 2, del regolamento Conai, nonché alla successiva delibera 31 luglio 1998, impugnati con detto ricorso, il Conai si è nuovamente determinatocon deliberazione del 20 novembre 1998, riformulando in maniera sostitutiva ed integrativa le determinazioni oggetto della predetta impugnativa.

Come si è espressa, infatti, la giurisprudenza (cfr. tra le tante, C.G.A.R.S. 21 dicembre 1998, n. 682), nel caso di rinnovazione di un atto amministrativo gli effetti giuridici vanno imputati interamente all'atto sostitutivo, con la conseguenza che, quando nel corso del giudizio interviene l'atto sostitutivo con effetto ex tunc, si determina la carenza sopravvenuta di interesse sul ricorso avverso l'atto sostituito.

È quanto avvenuto nella fattispecie in esame, avendo il Conai, con la deliberazione del 29 novembre 1998, sostituito con effetto ex tunc le precedenti determinazioni impugnate col ricorso n. 12493/1998.

Né ha rilevanza la circostanza che l'atto sostitutivo sia stato adottato anche a seguito della ordinanza cautelare di questa sezione che disponeva il riesame degli atti impugnati, atteso che le nuove determinazioni sono state adottate anche sulla base di ragioni proprie del Conai e, comunque, alle stesse non è stata attribuita una valenza temporanea e subordinata all'esito del giudizio di merito.

Può passarsi pertanto all'esame del ricorso n. 955/1999.

Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di inammissibilità del ricorso nei riguardi della Associazione Nazionale degli Industriali del Vetro e del Consigliere di Amministrazione del Conai Dott. Franco Todisco.

L'eccezione nei riguardi di quest'ultimo è condivisa dal Collegio ed il ricorso n. 955/1999 nella parte in cui è proposto dal predetto Franco Todisco va dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva.

Al riguardo si osserva infatti che secondo un consolidato e costante orientamento della giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, VI, 25 maggio 1993, n. 383 che lo fa risalire ad una decisione del Consiglio di Stato 3 marzo 1899) l'impugnazione delle deliberazioni collegiali da parte del componente dell'organo è ammessa soltanto allorché venga dedotto un vizio del procedimento che ha condotto all'emanazione dell'atto e non anche per motivi attinenti in via esclusiva al contenuto intrinseco della deliberazione. Ne consegue che il componente l'organo collegiale è legittimato ad impugnare in sede giurisdizionale le deliberazioni dell'organo di cui fa parte soltanto nell'ipotesi in cui il ricorso sia diretto a tutelare le attribuzioni e le prerogative al medesimo spettanti quale componente, ovvero il funzionamento, dell'organo stesso.

Nella specie il ricorso proposto dal Consigliere Todisco è diretto a censurare unicamente il contenuto intrinseco della impugnata deliberazione e, pertanto, il ricorso in trattazione nella parte in cui è proposto dal predetto Consigliere va dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva del medesimo.

L'analoga eccezione di inammissibilità nei riguardi dell'Assovetro va invece disattesa.

Come ha più volte affermato la giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, V, 12 agosto 1998, n. 1261; id. IV, 14 luglio 1995, n. 562; Id., VI, 13 luglio 1993, n. 531) il principio costituzionale di favore per il pluralismo sociale e di tutela dei singoli anche nelle formazioni sociali comporta il riconoscimento della legittimazione delle associazioni di categoria alla tutela in sede giurisdizionale, non soltanto in relazione a posizioni soggettive proprie, ma anche di quella del gruppo di cui costituiscono stabile centro di riferimento.

Nella specie l'impugnata deliberazione, contrariamente a quanto sostenuto dalle parti resistenti, è idonea a determinare una lesione non soltanto degli interessi di singole imprese associate, ma anche di quello dell'intera categoria a non vedersi sottoposta ad un contributo ambientale superiore a quello ritenuto dovuto.

Il ricorso n. 955/1999 nella parte in cui è proposto dalla Assovetro, nonché dalle Vetrerie Italiane — Vetri spa, e dall'Avir spa, delle cui ultime non è contestata, né contestabile, la legittimazione, si appalesa pertanto ammissibile.

Nel merito, con il predetto ricorso, le menzionate ricorrenti lamentano in primo luogo che la impugnata deliberazione del Conai del 20 novembre 1998, con la quale è stata approvata una nuova versione dell'articolo 7, secondo comma, del regolamento (in precedenza approvato con le deliberazioni del 20 luglio 1998 e 31 luglio 1998 impugnate con il già trattato ricorso n. 12493/1998) costituirebbe violazione dell'ordinanza di questo Tribunale n. 2940/1998 adottata sull'Istanza cautelare di cui al citato ricorso n. 12493/1998.

La censura non ha pregio, atteso che con detta ordinanza è stato disposto un mero riesame del provvedimento impugnato alla luce delle “circostanze fattuali e le ragioni giuridiche indicate” nei motivi di gravame ed a ciò deve ritenersi che il Conai abbia ottemperato con la impugnata deliberazione del 20 novembre 1998, con la quale appunto l'articolo 7 del regolamento è stato riformulato sulla base di una nuova valutazione delle circostanze di fatto e di diritto.

Né la predetta ordinanza imponeva specifici e puntuali obblighi sulle circostanze e le ragioni giuridiche da valutare.

Le ricorrenti lamentano poi e principalmente l'illegittimità del nuovo formulato articolo 7 del regolamento sull'assunto che con detta norma il Conai avrebbe preteso di modificare, tra gli altri, gli artt. 38, quarto comma, 39 secondo comma, 41 secondo comma lettera b) e 43, comma secondo, del Dlgs 5 febbraio 1997, n. 22 ed avrebbe violato l'articolo 43, comma secondo, dello stesso decreto legislativo.

Si sostiene in particolare:

— che il Conai, contrariamente al dettato legislativo, avrebbe ritenuto fungibili fra loro le diverse tipologie degli imballaggi (primari, secondari e terziari) e conseguentemente altrettanto illegittimamente le avrebbe assoggettate tutte al contributo ambientale, che invece l'intera regolamentazione del settore imballaggi contenuta nel titolo II del citato decreto legislativo sarebbe fondata proprio sulla distinzione delle diverse tipologie, in quanto il richiamato articolo 43, secondo comma vieterebbe in modo esplicito il conferimento degli imballaggi terziari al servizio pubblico di raccolta differenziata, mentre per quelli secondari la mancata precisazione da parte del legislatore sulla loro conferibilità al medesimo servizio pubblico di raccolta differenziata, non potrebbe che significare che il destino di tali rifiuti sarebbe affidato al comportamento accidentale dell'utilizzatore o consumatore finale, con conseguente impossibilità di predeterminare i costi di gestione che il contributo dovrebbe coprire;

— che pertanto i rifiuti di imballaggi secondari e terziari non potrebbero essere assogettati al contributo previsto dall'articolo 41, secondo comma, lettera b) del Dlgs 22/1997.

La tesi del ricorrente non è condivisa dal Collegio e le censure risultano conseguentemente infondate.

Al riguardo si osserva che l'articolo 38, secondo comma, del Dlgs 22/1997, dispone che: “i produttori e gli utilizzatori adempiono all'obbligo della raccolta dei rifiuti di imballaggi primari e degli altri rifiuti di imballaggi comunque conferiti al servizio pubblico tramite il gestore del servizio medesimo”. Il successivo articolo 41, comma secondo, lettera b), proprio in considerazione che anche i rifiuti di imballaggi secondari e terziari possono essere conferiti al servizio pubblico, attribuisce al Conai il potere di ripartire “tra i produttori e gli utilizzatori i costi della raccolta differenziata, del riciclaggio e del recupero dei rifiuti di imballaggi primari, o comunque conferiti al servizio di raccolta differenziata, in proporzione alla quantità totale, al peso e alla tipologia del materiale di imballaggio immessi sul mercato nazionale, al netto delle quantità di imballaggi usati riutilizzati nell'anno precedente per ciascuna tipologia di materiale”.

Orbene, l'espresso riferimento normativo ai rifiuti di imballaggi “comunque conferiti al servizio di raccolta differenziata”, esclude che soggetti al contributo possano essere soltanto quelli primari, come prospettato dai ricorrenti, in quanto con il menzionato riferimento il legislatore ha assoggettato al contributo tutti i rifiuti da imballaggi — primari, secondari e terziari — comunque conferiti al pubblico servizio di raccolta differenziata.

Il contenuto delle richiamate disposizioni è altresì conforme al principio ispiratore del Dlgs 22/1997, secondo il quale “chi inquina paga” (v. articolo 36, secondo comma), atteso che con esse il legislatore ha fatto riferimento al “conferimento” dei rifiuti di imballaggi, rispetto al quale latipologia dei medesimi si appalesa ininfluente, posto che anche i rifiuti di imballaggi secondari e terziari ben possono pervenire ai consumatori finali, e quindi, al servizio pubblico di raccolta.

Né la previsione di cui all'articolo 43, secondo comma dello stesso decreto legislativo, secondo la quale “è vietato immettere nel normale circuito di raccolta dei rifiuti urbani imballaggi terziari” è idonea ad escludere, per i rifiuti di tali imballaggi, l'assoggettamento al contributo in questione. Ciò nella considerazione che tale divieto, come evidenziato dalle parti resistenti, non è assoluto, ma si riferisce unicamente all'immissione di detti rifiuti nel “normale circuito di raccolta dei rifiuti urbani” (v. definizione contenuta nell'articolo 6, primo comma, lettera e) e non anche al servizio di raccolta differenziata (v. definizione contenuta nell'articolo 6, primo comma lettera f), secondo la ratio che la prima non garantisce la raccolta differenziata ed in relazione alla quale ultima l'articolo 41, secondo comma, lettera h) attribuisce al Conai il potere di ripartire i costi e quindi di determinare il relativo contributo.

A tale stregua, contrariamente alla tesi delle ricorrenti legittimamente il Conai, con la nuova formulazione dell'articolo 7, secondo comma, del regolamento ha previsto l'assoggettamento a contributo, ai sensi del citato articolo 41, secondo comma, lettera h) del Dlgs 22/1997, non soltanto dei rifiuti di imballaggi primari, ma anche di quelli “comunque conferiti al servizio di raccolta differenziata”, tra i quali per le ragioni sopra esposte devono ricomprendersi quelli secondari e terziari.

Né può ritenersi in contrasto con le richiamate disposizioni legislative, la successiva precisazione contenuta nella stessa disposizione regolamentare, secondo la quale “si considerano comunque conferiti al servizio raccolta differenziata i rifiuti di imballaggi secondari e terziari suscettibili di formare oggetto di tale conferimento”.

È pur vero infatti che il più volte richiamato articolo 41, secondo comma, lettera h) fa riferimento ai rifiuti di imballaggi comunque “conferiti”, ma anche vero che tale espressione non può essere interpretata nel senso letterale del termine, atteso che non sembra possibile allo stato di fatto e di diritto determinare ex post i rifiuti di imballaggi secondari e terziari materialmente conferiti al servizio di raccolta differenziata, con la conseguenza che per rifiuti di imballaggi “comunque conferiti” non possono che intendersi quelli conferiti per ragioni intrinseche all'imballaggio ovvero per ragioni attinenti all'organizzazione del recupero e del riciclaggio.

Invero, la riscontrata impossibilità di determinare ex post i rifiuti di imballaggi secondari e terziari (sotto l'aspetto qualitativo e quantitativo)concretamente conferiti al servizio di raccolta differenziata, nonché, come evidenziato nella impugnata deliberazione, la possibilità che molti imballaggi secondari e terziari pervengano comunque al consumatore finale, con conseguente conferimento dei rifiuti medesimi nella raccolta differenziata, non può che indurre all'interpretazione sopra evidenziata, posto che, altrimenti, sarebbe impossibile per il Conai provvedere alla determinazione e ripartizione dei costi relativi a rifiuti di imballaggi comunque “conferiti” al servizio di raccolta differenziata.

A tale stregua la richiamata precisazione contenuta nel secondo comma dell'articolo 7 del regolamento risulta conforme al decreto legislativo come sopra interpretato, posto che con la medesima non vengono indiscriminatamente soggetti a contributo tutti i rifiuti di imballaggi secondari e terziari, ma soltanto quelli “suscettibili di formare oggetto di tale conferimento”. Ne è riprova il successivo dodicesimo comma, laddove è prevista, ancorché espressamente soltanto per i rifiuti di imballaggi terziari, la possibilità per il Conai di individuare eventuali rifiuti di imballaggi esclusi dal contributo, qualora si abbia la certezza che, per ragioni intrinseche all'imballaggio ovvero per ragioni attinenti all'organizzazione del recupero e del riciclaggio, non saranno conferiti al servizio raccolta differenziata (sistema ulteriormente completato con la successiva deliberazione del 22 giugno 1999).

Né può condividersi la tesi dei ricorrenti che il Conai, con il richiamato dodicesimo comma, si sarebbe attribuito il potere di individuare gli imballaggi terziari da escludere dal contributo senza alcun fondamento normativo.

Al riguardo va infatti osservato che l'articolo 41, secondo comma, lettera h) del Dlgs 22/1997 nell'attribuire al Conai il potere di determinazione del quantum del contributo gli riconosce implicitamente anche quello di individuare i rifiuti di imballaggi da assoggettare al contributo medesimo ovvero da escludere.

Per quanto sopra argomentato il ricorso n. 955/1999 nella parte in cui è proposto dall'Avir spa, dalle Vetrerie Italiane — Vetri spa e dall'Associazione Nazionale degli Industriali del Vetro (Assovetro) va pertanto respinto in ordine a tutte le censure dedotte.

Quanto alle spese di giudizio di entrambi i ricorsi, sussistono giusti motivi per compensarle integralmente tra le parti.

(omissis)

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