La Convenzione sul clima e il Protocollo di Kyoto

La Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sul Cambiamento Climatico (d’ora in poi indicata come “Convenzione”) è stata adottata nel 1992 in occasione del Summit di Rio per fronteggiare gli effetti del cambiamento climatico e rappresenta la conclusione dei lavori della Meteorological Organization e dell’Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). L’operato di queste due organizzazioni è stato fondamentale ai fini dell’allargamento del consenso sul cambiamento climatico in ambito scientifico. La Convenzione è entrata in vigore il 21 marzo 1994 e, al febbraio 2003, è stata ratificata da 188 paesi.

La Convenzione è un documento di riferimento che mira a fornire una struttura nel contesto della quale le parti coinvolte possano sviluppare leggi miranti a raggiungere gli obiettivi della Convenzione stessa secondo scadenze regolari, rappresentate dalle Conferenze delle Parti (COP). La Convenzione definisce l’infrastruttura legale, il processo di deliberazione e gli organismi amministrativi che devono esser coinvolti per sviluppare e adottare protocolli significativi. (…)

L’obiettivo della “Convenzione e di qualunque strumento legale correlato che la Conferenza delle Parti possa adottare” è quello di ottenere “la stabilizzazione delle concentrazioni di gas-serra nell’atmosfera a un livello che possa prevenire una pericolosa interferenza antropogenica con il sistema climatico”. Ciò deve essere ottenuto in modo tale da consentire che “lo sviluppo economico proceda in maniera sostenibile”.

I principi della Convenzione, delineati nell’articolo 3, includono i seguenti punti:

• Equità intergenerazionale e responsabilità comune ma differenziata tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo, con speciale attenzione ai paesi particolarmente vulnerabili rispetto agli effetti avversi del cambiamento climatico e a quelli che dovrebbero sopportare un costo sproporzionato o abnorme entro il regime fissato dalla Convenzione.
• Il principio di precauzione, secondo il quale in caso di incertezza scientifica devono essere intraprese azioni per adottare misure e politiche efficienti per “anticipare, prevenire o minimizzare le cause del cambiamento climatico”. Queste misure devono essere “di vasta portata, coprire tutte le fonti, i sink e i serbatoi di gas serra”, nonché “economicamente efficienti, così da assicurare benefici globali al costo più basso possibile”.
• “Le Parti hanno il diritto e il dovere di promuovere lo sviluppo sostenibile … poiché lo sviluppo economico è essenziale per adottare le misure utili a far fronte al cambiamento climatico”.
• “Un sistema economico internazionale aperto e capace di fornire supporto alla crescita e allo sviluppo economici sostenibili di tutte le Parti, in particolare dei paesi in via di sviluppo [e] le misure intraprese per combattere il cambiamento climatico … non dovrebbero costituire un mezzo di discriminazione arbitraria e ingiusta o una restrizione camuffata del commercio internazionale”.

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Il principale risultato della terza COP, tenuta a Kyoto nel dicembre 1997, è stato l’accordo sull’impegno dei paesi dell’Allegato I della Convenzione a limitare le emissioni di gas serra secondo i criteri specificati nell’Allegato B del Protocollo, entro un primo periodo di adempimento fissato al 2008-2012. Altro importante risultato è stata l’individuazione di meccanismi flessibili (compreso il sequestro del carbonio e l’emission trading) in grado di favorire l’assolvimento degli impegni in modo economicamente efficiente. L’articolo 3 del Protocollo assegna a ciascuna delle Parti dell’Allegato I un obiettivo di riduzione delle emissioni basato sui rispettivi livelli di emissioni nazionali al 1990. Ogni paese deve quindi prendere come riferimento le emissioni del 1990. Le Parti dell’Allegato I6 si sono accordate per “assicurare che le proprie emissioni aggregate di gas serra di origine antropica non superino in termini di CO2 equivalenti le quantità assegnate … nella prospettiva di ridurre entro il 2008-2012 le emissioni complessive di almeno il 5% rispetto ai livelli del 1990”.7 Gli articoli 7 e 8 forniscono le unità di emissioni assegnate (AAU).

Si ricorda che il paragrafo 1 dell’articolo 4 della Convenzione contiene gli impegni generali di tutte le Parti, e il paragrafo 2 si riferisce agli impegni specifici delle Parti dell’Allegato I, e in particolare al ritorno entro il 2000 ai livelli di emissioni del 1990. (Ciò naturalmente non è stato ottenuto: con ben poche eccezioni, i livelli di emissione di tutti i paesi dell’Allegato I hanno superato i livelli specificati).

Il Protocollo entrerà in vigore quando almeno 55 delle Parti, rappresentanti di almeno il 55% delle emissioni di gas-serra del 1990, lo avranno ratificato (art. 25 del Protocollo). Al febbraio 2003 il Protocollo era stato siglato da 84 Parti e ratificato da 105 (compresi Unione Europea e Giappone), rappresentanti del 43,9% delle emissioni del 1990. Per raggiungere la percentuale richiesta in assenza della partecipazione statunitense,9 sono stati raggiunti compromessi sui sink del carbonio, che vengono discussi più avanti nel capitolo.

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Per consentire alle Parti dell’Allegato I di affrontare i propri impegni in un modo economicamente efficiente, il Protocollo prevede tre “meccanismi di flessibilità”: la Joint Implementation (JI), il Clean Development Mechanism (CDM) e l’Emission Trading, che i paesi dell’Allegato I possono utilizzare.

Due meccanismi, la Joint Implementation e il Clean Development Mechanism sono concettualmente simili. Secondo la Joint Implementation, un organismo legale (pubblico o privato), individuato dai paesi dell’Allegato I, finanzia la riduzione o la rimozione delle emissioni in un altro paese dell’Allegato I, acquistando “unità di riduzione delle emissioni” (ERU, Emissions-Reduction Units). Quando il finanziamento avviene nei confronti di paesi extra Allegato I, si ricade nel Clean Development Mechanism, acquistando “riduzioni di emissione certificate” (Certified Emissions Reductions, CER) agganciate a progetti CDM che valgono come riduzione delle emissioni del paese finanziatore. L’uso di differenti nomi o acronimi non riflette solo la determinazione a distinguere le responsabilità dei paesi dell’Allegato 1 e dei paesi fuori dall’Allegato 1, ma anche il persistere di un dibattito sul ruolo che i sink di assorbimento del carbonio e l’emission trading dovrebbero poter giocare.