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Giurisprudenza

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Sentenza Tar Lombardia 25 giugno 2003, n. 3511

Via - Competenze del Ministero dell'ambiente - Non rientra - Pronuncia di compatibilità ambientale - Impatto sull'ambiente di opere connesse ad una centrale elettrica - Necessità di una valutazione globale - Sussiste

Tribunale amministrativo regionale (Tar)

Sentenza 25 giugno 2003, n. 3511

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia

 

Sezione Prima

 

ha pronunciato la seguente

 

Sentenza

sul ricorso n. 2838 del 2002 proposto dal Comune di Silvano Pietra e dal Comune di Corana, in persona dei Sindaci p.t., rappresentati e difesi dall'avv. Martino Colucci e presso lo stesso elettivamente domiciliati in Pavia, via Menocchio n. 18;

 

contro

il Comune di Voghera, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Franco Ferrari e presso lo stesso elettivamente domiciliato in Milano, corso Vittorio Emanuele II n. 15;

il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, il Ministero per le attività produttive e il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona dei Ministri p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano, domiciliataria ex lege;

 

e nei confronti

di Voghera Energia S.r.l., in persona del vice Presidente e procuratore speciale alle liti dott. Edoardo Lazzati, rappresentata e difesa dall'avv. Maurizio Zoppolato e dall'avv. Angela Canta, e presso gli stessi elettivamente domiciliata in Milano, via Cusani n. 10;

della Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

 

per l'annullamento

della deliberazione n. 39 del 28 maggio 2002, con cui il Consiglio comunale di Voghera ha approvato la variante urbanistica conseguente alla localizzazione di una centrale di produzione energia elettrica e calore;

del decreto in data 8 gennaio 2002, con cui il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministro, per i beni e le attività culturali, ha espresso giudizio positivo circa la compatibilità ambientale del progetto relativo alla centrale di produzione energia elettrica e calore;

del decreto in data 25 marzo 2002, con cui la Direzione generale per l'energia e le risorse minerarie del Ministero delle attività produttive ha autorizzato la Voghera Energia S.r.l. alla costruzione e all'esercizio della centrale di produzione energia elettrica e calore.

 

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Voghera, del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, del Ministero per le attività produttive, del Ministero per i Beni e le attività culturali e di Voghera Energia S.r.l.;

Visti i "motivi aggiunti" proposti dal Comune di Silvano Pietra e dal Comune di Corana;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Nominato relatore il dott. Italo Caso;

Uditi alla pubblica udienza del 22 maggio 2003 i difensori delle parti, quali risultanti dal relativo verbale.

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

 

Fatto

Situati in prossimità di un'area in cui è stata ubicata una centrale di produzione di energia elettrica e calore, i Comuni ricorrenti impugnano la deliberazione (n. 39 del 28 maggio 2002) con cui il Consiglio comunale di Voghera ha approvato la variante urbanistica conseguente alla localizzazione della centrale, nonché il decreto ministeriale con cui è stato espresso giudizio positivo circa la compatibilità ambientale del progetto e il decreto dirigenziale di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio della centrale.

Deducono:

 

1) Vizi inerenti il Dm 8 gennaio 2002.

1.1. Incompetenza.

Ai sensi dell'articolo 4, comma 2, e dell'articolo 70, comma 6, del Dlgs n. 165/2001, l'adozione,di tutti gli atti e provvedimenti spetta ai dirigenti, con la precisazione che le norme che antecedentemente attribuivano la competenza al Ministro devono ora essere intese nel senso che questa si è automaticamente trasferita in capo ai dirigenti. Pertanto, poiché la valutazione di impatto ambientale non è il frutto di apprezzamenti di ordine politico, alla relativa decisione avrebbe dovuto nella circostanza provvedere il dirigente e non il Ministro.

1.2. Eccesso di potere per travisamento dei fatti.

Il giudizio di compatibilità ambientale si basa su di un manifesto travisamento dei fatti. Da un lato, infatti, si assume erroneamente che il proponente abbia tenuto conto degli impianti di Sannazzaro de' Burgondi e di Casei Gerola e degli effetti sull'ambiente prodotti dalla coesistenza delle tre iniziative, mentre la relazione tecnica di progetto e la sintesi non tecnica in realtà tacciono su tale aspetto. Dall'altro lato, poi, si è erroneamente considerato compatibile con il cd. "Trogetto SAT" (inerente ad un accordo di programma promosso dalla Regione Lombardia) l'insediamento della centrale in questione, il cui carattere industriale non è coerente con il preminente rilievo invece attribuito da quell'accordo alle attività agricole a bassa incidenza ambientale.

1.3. Eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione.

Ulteriori profili di eccesso di potere scaturiscono dalla carenza di una compiuta motivazione circa il possibile impatto sull'agricoltura per effetto della realizzazione e dell'esercizio della centrale elettrica, nonché da una insufficiente motivazione circa gli aspetti paesaggistici.

1.4. Eccesso di potere per incompletezza dell'istruttoria.

L'istruttoria condotta dalla Commissione per la valutazione di impatto ambientale si rivela manifestamente incompleta sotto molteplici aspetti. In particolare, non risulta sufficientemente approfondita la questione dell'inquinamento acustico conseguente all'esercizio della centrale elettrica, né si è presa in considerazione l'esigenza di potenziamento dell'elettrodotto attraverso il quale dovrà essere trasportata l'energia prodotta dalla centrale (se non addirittura la necessità di costruire un nuovo elettrodotto), né ancora si è fatto quanto occorreva per accertare l'effettiva rispondenza dello stato dei luoghi alla descrizione operata dal proponente.

 

2) Vizi inerenti al decreto in data 25 marzo 2002 della Direzione generale per l'energia e le risorse minerarie del Ministero delle attività produttive.

2.1. Violazione di legge, per errata applicazione dell'articolo 3, commi 2 e 3, del Dpr n. 53/98.

Nell'ambito del procedimento di autorizzazione alla localizzazione ed esercizio della centrale elettrica, disciplinato dal Dpr n. 53 del 1998, il Ministero delle attività produttive ha chiesto il parere del Comune di Voghera, ma non anche degli altri Comuni coinvolti dalla scelta di localizzazione dell'impianto, nonostante in tal senso induca la normativa applicata ("... Comuni interessati...") e cioè dei Comuni confinanti.

2.2. Violazione di legge, per errata applicazione dell'articolo 3, comma 2, del Dpr n. 53/98.

L'articolo 3, comma 2, del Dpr n. 53 del 1998 stabilisce che i pareri delle Amministrazioni interessate devono essere espressi entro 90 giorni e.che la Conferenza di servizi viene convocata nel solo caso in cui il predetto termine sia decorso inutilmente. Nella circostanza, invece, la Conferenza di servizi è stata convocata 45 giorni dopo la richiesta del parere e 60 giorni dopo la richiesta stessa; non è stato quindi rispettato il termine dilatorio previsto dalla norma.

 

3) Vizi inerenti la deliberazione consiliare n. 39 del 28 maggio 2002.

3.1. Violazione di legge, per errata applicazione dell'articolo 5 del Dpr n. 447/98.

Per variare la destinazione urbanistica dell'area su cui è stata localizzata la centrale elettrica il Comune di Voghera si è avvalso del procedimento semplificato previsto dall'articolo 5 del Dpr n. 447 del 1998. Ma alla Conferenza di servizi non ha partecipato la Regione Lombardia, che ha il compito di approvare la variante urbanistica; né è sufficiente che la Giunta regionale si fosse sul punto espressa positivamente, in quanto essa aveva designato un dirigente per formalizzare il suo assenso in sede di Conferenza, e comunque la funzione della Conferenza di servizi è quella di rendere contestuale l'esame delle questioni alla luce delle osservazioni di quanti sono legittimati ad esprimere il proprio punto di vista alle Amministrazioni che adottano la decisione definitiva. Pertanto, l'assenza della Regione alla Conferenza di servizi imponeva che venisse sollecitato l'assenso regionale attraverso il meccanismo previsto dall'articolo 14-ter, comma 7, della legge n. 241 del 1990; il che nella circostanza non è avvenuto, con la conseguenza di dover ritenere che la deliberazione consiliare non costituisca approvazione definitiva della variante.

3.2. Violazione di legge, per ulteriore errata applicazione dell'articolo 5 del Dpr n. 447/98.

Trattandosi di Conferenza di servizi di natura "decisoria", sarebbe stato necessario che i rappresentati delle Amministrazioni si esprimessero con un voto, senza il quale non può formarsi tecnicamente una "decisione". In realtà è mancata una formale manifestazione di voto, e quindi non possono dirsi acquisiti i necessari assensi.

3.3. Violazione di legge, per errata applicazione dell'articolo 5 del Dpr n. 447/98, in correlazione con l'accordo di programma promosso con delibera della Giunta regionale lombarda 18 giugno 1999, n. 43752. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

Pur essendo stati convocati alla Conferenza di servizi, i Comuni di Casei Gerola e Silvano Pietra non hanno avuto la possibilità di esprimere un voto, e sono stati degradati a meri interventori. Non si è in tal modo tenuto conto dell'accordo di programma per il "Progetto Sat" (cui hanno aderito i Comuni di Voghera, Casei Gerola e Silvano Pietra) e della conseguente necessità che le scelte urbanistiche relative all'area in questione scaturissero da una decisione concordata tra i Comuni aderenti. In ogni caso le obiezioni mosse dai Comuni di Casei Gerola e Silvano Pietra non avrebbero potuto essere ignorate, e la deliberazione consiliare avrebbe dovuto indicare le ragioni che inducevano a disattenderle.

3.4. Violazione di legge, per errata applicazione dell'articolo 40, commi 2, 3, 4 e 5, dello Statuto del Comune di Voghera, e dell'articolo 19, comma 1, del regolamento del Comune di Voghera sui consigli di circoscrizione. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

Lo statuto del Comune dì Voghera e il regolamento comunale sui consigli di circoscrizione attribuiscono a questi organismi vari compiti in materia di piano regolatore e sue varianti. Nella fattispecie, però, è mancata la loro partecipazione alla formazione della proposta di delibera, né sono state indicate le ragioni per le quali si è deciso di disattendere il parere negativo espresso dal Consiglio della Circoscrizione Nord, né ancora sono stati acquisiti i pareri delle altre circoscrizioni.

3.5. Eccesso di potere per insufficienza di motivazione.

Il Comune di Corana, non convocato alla riunione della Conferenza di servizi, ha presentato un'osservazione sulla proposta di variante, e in tale sede ha evidenziato alcuni aspetti significativi. Ma le motivazioni di rigetto dell'osservazione, enunciate per relationem nella deliberazione consiliare di approvazione della variante, sono assolutamente carenti e comportano il vizio di insufficienza della motivazione.

3.6. Violazione di legge, per errata applicazione dell'articolo 1 della legge Reg. Lombardia n. 93/80. Eccesso di potere per difetto di motivazione sotto ulteriori aspetti. Eccesso di potere per sviamento.

La deliberazione consiliare di approvazione della variante è affetta da carenza di motivazione. Infatti manca del supporto argomentativo necessario a giustificare la trasformazione della vigente destinazione agricola in destinazione industriale, anche alla luce della normativa di cui alla legge reg. n. 93/80, rivolta alla valorizzazione. e al recupero del patrimonio agricolo. In particolare, si sarebbero dovute indicare le ragioni che giustificavano l'abbandono della destinazione agricola deliberata nell'anno 2000 — nonostante la "provvista" di aree industriali contenuta nel piano regolatore -, e si sarebbe dovuto effettuare un bilanciamento tra gli interessi della produzione agricola e gli interessi tutelati con la nuova destinazione urbanistica, spiegando anche perché ci si discostasse dalle destinazioni enunciate nello studio relativo al "Progetto Sat" e si ritenesse la localizzazione non dannosa per i centri abitati dei Comuni confinanti.

Concludono i ricorrenti per l'annullamento degli atti impugnati.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Voghera, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, il Ministero per le attività produttive, il Ministero per i beni e le attività culturali e Voghera Energia S.r.l., opponendosi all'accoglimento del gravame.

Con "motivi aggiunti", notificati alle controparti in data 11 aprile 2003, i ricorrenti deducono:

3.7. Violazione di legge, per applicazione ulteriormente errata dell'articolo 5 del Dpr n. 447/98.

Da una sopraggiunta iniziativa di due consiglieri regionali, i quali hanno richiesto agli uffici regionali copia della documentazione inviata dal Comune alla Regione, è emerso che quest'ultima non è stata convocata alla Conferenza di servizi del 15 febbraio 2002. Tale circostanza risulta decisiva, perché preclude a priori la possibilità di un accordo tra le Amministrazioni competenti, e cioè esclude che la variante urbanistica si sia regolarmente formata, in assenza del consenso dell'Ente competente alla sua approvazione.

All'udienza del 22 maggio 2003, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.

 

Diritto

Situati in prossimità dell'area in cui è stata localizzata una centrale termoelettrica, i Comuni ricorrenti impugnano il decreto ministeriale con cui si è espresso giudizio positivo circa la compatibilità ambientale del progetto, nonché il decreto dirigenziale di autorizzazione alla costruzione ed esercizio dell'impianto e la deliberazione con cui il Consiglio comunale di Voghera ha approvato la conseguente variante urbanistica. Deducono molteplici profili di illegittimità, ed invocano quindi l'afinullamento degli atti censurati.

Va preliminarmente esaminata l'eccezione di irricevibilità, sollevata dalle controparti in relazione alle doglianze riferite al provvedimento dirigenziale di autorizzazione (e alla pregressa valutazione di impatto ambientale). In particolare, poiché il provvedimento è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 20 aprile 2002 e l'articolo 14-ter, ultimo comma, della legge n. 241 del 1990 (nel testo introdotto dall'articolo 11 della legge 24 novembre 2000, n. 340) fa risalire a tale formalità la decorrenza del termine di impugnativa, tardiva risulterebbe la notificazione del ricorso avvenuta il 1° ottobre 2002.

L'eccezione è infondata.

La norma invocata, nel disciplinare l'istituto della Conferenza di servizi, dispone che il "provvedimento finale concernente opere sottoposte a Via è pubblicato, a cura del proponente, unitamente all'estratto della predetta Via, nella Gazzetta ufficiale o nel Bollettino regionale in caso di Via regionale e in un quotidiano a difflusione nazionale. Dalla data.della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale decorrono i termini per eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati". Il presupposto perché si verifichi la presunzione di conoscenza è quindi la contestuale pubblicazione delle determinazioni conclusive e di un estratto della pronuncia di compatibilità ambientale, intesi quali elementi costitutivi di una fattispecie complessa che può dirsi realizzata solo in presenza di un compiuto assolvimento degli oneri di legge. Nella circostanza, al contrario, il decreto dirigenziale di autorizzazione alla costruzione ed esercizio dell'impianto è stato pubblicato senza l'estratto della Via, e ciò ha impedito il prodursi degli effetti che l'ordinamento riconduce a ben specifiche formalità.

Né induce ad altra conclusione il rilievo che la pubblicazione del pregresso provvedimento ministeriale, nella sua versione integrale, era già autonomamente avvenuta in un precedente numero della Gazzetta ufficiale, essendo notorio come la pubblicazione di un atto lo renda conosciuto, ai fini dell'impugnativa, solo se operata in applicazione di una norma di legge che vi riconduce espressamente una simile presunzione; inoltre, è del tutto mancato un richiamo a tale anticipato adempimento allorché si è proceduto alla rituale pubblicazione del decreto dirigenziale di autorizzazione, così impedendo agli interessati di assumere consapevolezza della formalità inprecedenza eseguita. Né, ancora, è condivisibile la tesi per cui il cont della valutazione di impatto ambientale si desumerebbe comunque prescrizioni impartite al titolare dell'autorizzazione dall'articolo 2 del decreto dirigenziale, e che risulterebbero perciò in concreto soddisfatte le esigenze sottese alla pubblicazione (v. memoria della controinteressata in data maggio 2003, pag. 11); in realtà, la pubblicazione di un "estratto", lungi dal costituire una vuota formalità, risponde all'obiettivo di rendere coscienti gli interessati delle conclusioni della pronuncia di compatibilità ambientale, il che presuppone una distinta, ancorché sintetica, esposizione delle determinazioni in tale sede assunte, mentre — nella fattispecie — il decreto dirigenziale di autorizzazione nulla ha specificato di ciò, né ha reso comprensibile che le "prescrizioni" impartite fossero il risultato della valutazione di impatto ambientale.

Se ne deve desumere, insomma, che dalla pubblicazione del decreto di autorizzazione alla costruzione ed esercizio della centrale termoelettrica, stanti le modalità seguite, i ricorrenti non potessero evincere tutti gli elementi essenziali a tal fine prescritti dalla legge, e che tanto abbia impedito l'automatico decorso del termine decadenziale di impugnativa. La circostanza, poi, che i Comuni ricorrenti avessero partecipato alla Conferenza di servizi indetta dal Comune di Voghera e che nel corso della relativa riunione, svoltasi il 15 febbraio 2002, si fosse fatto riferimento alla pronuncia di compatibilità ambientale (allegata altresì al verbale) non costituisce di per sé dimostrazione della piena conoscenza delle relative determinazioni, difettando una prova diretta di tale consapevolezza, anche alla luce del principio per cui la piena conoscenza dell'atto deve essere ancorata ad elementi univoci e rigorosi, tali da rendere certo, e non semplicemente probabile, che in un determinato momento l'interessato abbia percepito il contenuto dell'atto nei suoi aspetti essenziali; d'altronde, è vero, la partecipazione alla seduta di un organo collegiale o la presenza ad una riunione indetta da un'Autorità amministrativa può di per sé dar luogo, nel concorso di determinate condizioni, alla piena conoscenza delle decisioni assunte durante la seduta o la riunione, ma un simile automatismo è certamente da escludere allorché la conoscenza dovrebbe riguardare atti che costituiscono solo un presupposto o un antecedente delle suddette decisioni, sicché in tali casi occorre far riferimento a prove rigorose e non a semplici presunzioni.

Nel merito, una prima doglianza riguarda l'asserita incompetenza del Ministro ad adottare un pronuncia di compatibilità ambientale che, secondo il nuovo generale riparto di attribuzioni, dovrebbe essere oramai rimessa alla responsabilità dei dirigenti. Ciò anche in considerazione della natura delle valutazioni di spettanza dell'Autorità decidente, ed in particolare dell'assenza di apprezzamenti di rilievo politico.

Osserva il Collegio che, a norma dell'articolo 4 del Dlgs 30 marzo 2001, n. 165 (recante "norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche"), gli "organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti... " (comma 1), mentre ai "dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo..." (comma 2); inoltre, nel regolare il passaggio al nuovo sistema, l'articolo 70, comma 6, prevede che a "decorrere dal 23 aprile 1998, le disposizioni che conferiscono agli organi di governo l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all'articolo 4, comma 2, del presente decreto, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti". Dal che si è dedotto che, esulando dalla funzione di indirizzo politico-amministrativo ed essendo invece espressione di compiti di gestione, la determinazione conclusiva del procedimento di valutazione di impatto ambientale rientra nella competenza dirigenziale (v. Cons. Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2001 n. 5590).

Alla censura dei ricorrenti oppongono le controparti che l'attribuzione della competenza al Ministro è espressamente attribuita dalla normativa che disciplina la pronuncia di compatibilità ambientale di rilevanza statale, che il nuovo rìparto di competenze tra organi di governo e dirigenti non è immediatamente operativo ma richiede la previa adozione di norme attuative di organizzazione, che la previsione di un "concerto" tra Ministri implica l'effettuazione di valutazioni di carattere politico e quindi sottrae le relative determinazioni ai dirigenti.

Tutte le obiezioni appaiono prive di fondamento.

Quanto all'assegnazione al "Ministro", e non al "Ministero", della competenza in materia, è sufficiente rilevare come il Legislatore abbia espressamente previsto che debbono ora considerarsi riferite ai dirigenti tutte le funzioni in precedenza attribuite agli organi di governo (v. articolo 70, comma 6, cit.). Non è quindi significativo che l'articolo 8 dell'allegato IV al Dpcm 27 dicembre 1988 individuasse nel Ministro dell'ambiente l'Autorità deputata all'adozione della pronuncia di compatibilità ambientale, operando sempre e comunque il nuovo assetto di competenze, indipendentemente dal tenore letterale della pregressa disciplina di settore.

Né merita accoglimento l'osservazione per cui all'operatività del nuovo sistema osterebbe la carenza di disposizioni di carattere organizzatorio. Innanzi tutto, la distribuzione di competenze realizzata dall'articolo 4 del Dlgs n. 165 del 2001 (corrispondente all'articolo 3 del Dlgs n. 29 del 1993) trova immediata applicazione nei confronti delle Amministrazioni, come quella statale, i cui organi di vertice sono espressione di rappresentanza politica, mentre un obbligo di adeguamento è imposto dal quarto comma solo per le altre Amministrazioni ("Le Amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall'altro"). Inoltre, anche laddove è prescritta una normativa attuativa (si veda l'articolo 27), è stato rilevato trattarsi di potestà regolamentare volta esclusivamente a disciplinare finalità e modi di esercizio delle funzioni, essendo le relative titolarità già stabilite dalla fonte primaria e coperte da specifica riserva di legge, con la conseguenza di dover escludere che l'effettivo esercizio dei poteri di gestione da parte della dirigenza sia subordinato alla previa adozione della disciplina regolamentare, riconosciuta agli Enti nel solo ambito organizzativo interno (v. Cons. Stato, Sez. IV, 10 gennaio 2002 n. 102).

Quanto, infine, alla circostanza che la pronuncia di compatibilità ambientale debba essere adottata di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali, e che da ciò scaturirebbe l'inconfigurabilità di un'attività semplicemente gestionale — nell'assunto che l'esercizio dei poteri che danno luogo a decisioni di concerto tra Ministri sarebbero sempre riconducibili all'ambito dell'indirizzo politico-amministrativo (in tal senso Tar Veneto, Sez. 11, 4 febbraio 2002 n. 350) — , il Collegio ritiene di non poter condividere le conclusioni che se ne vogliono trarre. Si è già visto come la determinazione assunta in esito al procedimento di valutazione di impatto ambientale rappresenti il risultato di un'attività di natura tecnicodiscrezionale, estranea a compiti di programmazione e pianificazione, e quindi ascrivibile alla competenza dei dirigenti, che non sono chiamati in tale sede ad apprezzamenti di carattere politico. Il "concerto", da parte sua, costituisce un modulo procedimentale volto a realizzare il coordinamento e l'armonizzazione tra interessi pubblici rimessi alla cura di più Autorità, tanto da dover essere considerato sotto questo profilo come "neutro", nel senso che l'effettuazione o meno di valutazioni politiche, o comunque riconducibili all'indirizzo politico-amministrativo, non è insita nella previsione di un "concerto" tra Amministrazioni, ma è di volta in volta subordinata alla tipologia di interessi oggetto di tutela e agli effetti che l'atto finale è destinato a produrre. Dal che l'erroneità della tesi prospettata; e ciò anche in considerazione della possibilità che il dirigente non presti il suo consenso, sì da doversi escludere che la necessità di un'intesa con altre Autorità comporti in taluni casi l'adozione di decisioni difformi dalle direttive degli organi di governo ovvero implichi la revisione di quelle direttive, investendo cioè il dirigente di funzioni eccedenti il suo ambito di competenza.

In conclusione, il dedotto vizio di incompetenza sussiste.

Ulteriori censure investono i contenuti della valutazione di compatibilità ambientale.

Si assume omesso un reale accertamento degli effetti legati alla possibile localizzazione di tre centrali elettriche in un ristretto ambito territoriale, nonché erroneamente ritenuto coerente l'impianto con le caratteristiche del cd. "Progetto Sat". Difetterebbe, poi, una compiuta analisi degli aspetti paesaggistici e dell'impatto sull'agricoltura dell'area, oltre ad emergere una incompleta istruttoria circa l'inquinamento acustico, le esigenze di potenziamento dell'elettrodotto, l'effettiva rispondenza dello stato dei luoghi alla rappresentazione fattane dal soggetto proponente.

Un primo profilo di doglianza concerne la parte del decreto ministeriale in cui, quanto alla "componente atmosfera e qualità dell'aria" si riferisce che il "... quadro emissivo dell'area è stato valutato dal proponente sia in relazione alla situazione attuale, che in relazione alla situazione futura che si verrebbe a creare nel caso di costruzione delle centrali di Casei Gerola e Ferrera Erbognone — Sannazzaro de' Burgondi, attualmente sottoposte a valutazione di impatto ambientale; il proponente ha effettuato simulazione delle ricadute in atmosfera considerando per tali calcoli sia l'impianto oggetto del presente parere, che i sopra citati impianti termoelettrici di Casei Gerola e Ferrera Erbognone — Sannazzaro de' Burgondi; i risultati delle sopraccitate simulazioni, effettuate con modelli matematici della serie ISC, hanno evidenziato che, data la tipologia impiantistica prevista per la produzione di energia elettrica, dalla centrale in questione e dalle altre due proposte, la coesistenza delle tre iniziative non produrrà sul territorio variazioni della qualità dell'aria incompatibili con l'ambiente... "; si tratterebbe, secondo i ricorrenti, di un tipico caso di travisamento dei fatti, alcuno specifico studio essendo stato in realtà compiuto dalla società che ha promosso la procedura per la pronuncia di compatibilità ambientale. Sennonché — osserva il Collegio l'Avvocatura dello Stato e la controinteressata hanno depositato in giudizio gli atti che comprovano come un'indagine in tal senso sia stata svolta, e ciò a seguito di una richiesta di chiarimenti formulata nel corso del procedimento dal Ministero dell'ambiente [circa gli "effetti ambientali additivi relativi alla possibile coesistenza delle centrali termoelettriche da 1200 MW di Sannazzaro (ENIPower), il cui progetto è stato presentato al pubblico ed è in corso di valutazione, ed eventualmente alla centrale da 800 MW di Casei Gerola, il cui progetto già preannunciato sta per essere presentato al pubblico... "], cui ha fatto seguito la risposta della Foster Wheeler Italiana S.p.A. (v. nota del 14 dicembre 2000 e relativo allegato). La censura appare perciò infondata, mentre le successive osservazioni dei ricorrenti in merito alle modalità di trasmissione e ai contenuti di tale indagine (v. memoria difensiva del 6 marzo 2003, pagg. 8 e 9), risolvendosi nella prospettazione di nuovi profili di illegittimità, avrebbero potuto essere esaminate solo se proposte nella forma dei "motivi aggiunti".

Un'ulteriore ipotesi di travisamento dei fatti vizierebbe il decreto ministeriale allorché prevede che "l'insediamento è compatibile con quanto previsto dal Progetto Sat (Sport, ambiente e tecnologia, previsto anche dal Dpefr 1999-2001, per la cui definizione la Regione Lombardia, con Dgr n. 6/43752 del 18/06/99, ha promosso un accordo di programma e del quale risulta in corso la predisposizione dello Studio di fattibilità per l'area compresa tra i Comuni di Voghera, Casei Gerola e Silvano Pietra ove ricade il sito di prevista realizzazione della centrale), allo stato delle informazioni non sono risultati fattori o motivi di plausibile incompatibilità o incongruenza programmatica"; si assume, in particolare, che il rilievo preminente dello sviluppo agricolo e della conservazione ambientale e paesaggistica dell'area, espressamente riconosciuto dal progetto di fattibilità elaborato nell'ambito dell'accordo di programma relativo al Sat, sarebbe stato indebitamente ignorato sia dal soggetto proponente sia dall'Autorità decidente, così alterandone le valutazioni conclusive. Ma a privare di fondamento la tesi dei ricorrenti è sufficiente rilevare che con deliberazione n. 6/43752 del 18 giugno 1999 la Giunta regionale decideva di promuovere un accordo di programma per realizzare un centro polifunzionale finalizzato a sostenere lo sviluppo economico e imprenditoriale dell'Oltrepò pavese, coinvolgendo la Provincia di Pavia, i Comuni di Voghera, Casei Gerola e Silvano Pietra, la Camera di Commercio di Pavia; che l'insediamento polifunzionale era denominato Sat (Sport-ambiente-tecnologia); che nella riunione preliminare in data 7 giugno 1999 gli Enti interessati avevano concordato sulla necessità di avviare la procedura di accordo di programma allo scopo, tra l'altro, di "pervenire alla elaborazione dello studio di fattibilità che definisca le modalità di realizzazione dell'area attrezzata per gli insediamenti produttivi... "; che l'accordo di programma non è però mai intervenuto e che lo "studio di fattibilità", pur predisposto, non è stato formalmente fatto proprio dalle Autorità competenti, sì da non assumere al momento alcun rilievo giuridico; che, indipendentemente dal vincolo che può essere riconosciuto alle suindicate determinazioni, le finalità di sviluppo economico e produttivo ivi perseguite, in assenza di ulteriori e più puntuali scelte, si inseriscono in un quadro che non appare di per sé preclusivo della localizzazione della centrale elettrica, anche per la mancata specificazione delle modalità con cui si sarebbe dovuta realizzare la prevista "qualificazione e promozione ambientale dell'area"; che, quindi, non risultano erronee le conclusioni cui, allo stato, si è ritenuto di pervenire nell'ambito del procedimento di valutazione di impatto ambientale.

Lamentano ancora i ricorrenti la carente e contraddittoria motivazione in ordine all'impatto della centrale elettrica sull'attività agricola della zona e alla sua incidenza sui profili paesaggistico-ambientali. In particolare, non si sarebbero sufficientemente esaminate le conseguenze negative per l'agricoltura, compresa quella sperimentale, e si sarebbe altresì ignorata l'esistenza nelle vicinanze di un'area protetta (parco "Le Folaghe"), indice di una scarsa attenzione per l'ambiente circostante.

Le doglianze sono fondate.

Osserva il Collegio che, pur ricordando che il "contesto ambientale dell'area in cui si inserisce l'intervento è caratterizzato dalla presenza di appezzamenti destinati all'utilizzo produttivo agricolo con ordinamenti produttivi seminativi — cerealicoli...", il decreto ministeriale omette di indicare le ragioni per le quali l'esercizio dell'impianto non sarebbe suscettibile di produrre effetti dannosi, tanto più che viene rilevato che "in considerazione della vocazione prevalentemente agricola dell'area, si ritiene che debbano essere attentamente controllate le concentrazioni di ossidi di azoto e di ozono sia nella situazione ante operam che successivamente alla messa in funzione della centrale; parallelamente alla rilevazione di questi parametri di qualità dell'aria andrebbero eseguiti studi di bioindicazione effettuati utilizzando cloni sensibili e resistenti all'ozono di piante di interesse agricolo, finalizzati alla valutazione dei danni causati dai livelli di ozono troposferico secondo le procedure sperimentali standardizzate dal protocollo sperimentale ICP-Crops UN/ECE"; si tratta insomma di misure che evidenziano possibili interferenze negative, senza però che vengano chiariti i motivi della ritenuta sufficienza di tali rilevazioni successive, e quindi dell'inesistenza di ragioni ostative legate alla tutela dell'attività agricola, compresa quella pregiata e sperimentale. Per quel che concerne, poi, il parco "Le Folaghe", riconosciuto come "parco locale di interesse sovracomunale" dalla Giunta regionale ai sensi dell'articolo 34 della legge Reg. Lombardia 30 novembre 1983, n. 86, lo stesso risulta preso in considerazione dal soggetto proponente in sede di studio di impatto ambientale, ma poi del tutto ignorato in sede di esplicitazione delle valutazioni finali della Commissione e dell'Autorità ministeriale, che si sono limitate ad osservare che in "queste aree si è avuta, nel corso degli anni, lo sviluppo di una vegetazione tipica delle zone umide, e l'insediamento di una ornitofauna di notevole interesse; la Provincia di Pavia è caratteristica per la presenza di numerose garzaie (luoghi di nidificazione degli aldeidi gregari), molte delle quali sono Monumenti Naturali regionali, o Riserve Naturali Regionali; di queste, le più vicine al sito di realizzazione della centrale sono: la Garzaia della Roggia Torbida a 11 Km; la Garzaia di Gallia, a 13 Km... "; difetta, quindi, una compiuta analisi degli aspetti paesaggistici rilevanti — e tale è certamente la tutela di un "parco" situato a soli 2 km dal sito -, come si rileva indirettamente anche dalla conclusione secondo cui "per quanto riguarda l'impatto sugli ecosistemi, dato che l'intervento prevede una contenuta occupazione di suolo, localizzata in aree di scarso interesse naturalistico, non sono ravvisabili significativi impatti sulla componente" (v. decreto ministeriale, pag. 9), ulteriore conferma della carenza di un supporto motivazionale che rechi puntuale indicazione dell'avvenuta effettuazione di tutte le valutazioni necessarie ad un adeguato giudizio di compatibilità ambientale.

Le restanti censure della prima serie di motivi sollevano questioni incentrate su di una presunta incompletezza dell'istruttoria, relativamente alle emissioni rumorose, all'aumentato carico dell'elettrodotto, all'esatta rappresentazione dello stato dei luoghi.

Quanto all'inquinamento acustico, va rilevato che il parere espresso dalla Regione aveva ritenuto sufficiente la formulazione di prescrizioni ("... è necessario effettuare: a) un monitoraggio acustico, per alcune postazioni significative, sia prima che dopo l'entrata in esercizio della centrale; tale monitoraggio deve essere adeguato a permettere la valutazione delle variazioni nei livelli di pressione sonora causati dai nuovi impianti; b) un approfondimento di analisi e descrizione degli effetti dovuti al contributo delle principali sorgenti presso alcuni punti significativi di immissione; c) la progettazione e realizzazione, prima dell'entrata in esercizio dell'impianto, di interventi sulle sorgenti qualora le verifiche di cui alle lettere a) e b) portino ad ipotizzare un superamento dei valori limite stabiliti dalla normativa vigente") e che queste sono state poi fatte proprie dal decreto ministeriale ("Durante la costruzione della centrale il proponente dovrà effettuare misure di rumore ambientale in prossimità dei recettori più sensibìli e valutare con le autorità locali l'opportunità di interventi mitigativi mediante la realizzazione mirata dì sistemi fonoassorbenti. Dovrà altresì essere evitata... qualsiasi lavorazione durante il periodo notturno. Il proponente dovrà effettuare, al termine della costruzione e prima dell'entrata in funzione dell'impianto, alcune campagne di misura del rumore ambientale in diversi punti della zona cìrcostante... soprattutto in corrispondenza delle abitazioni più vicine... Le campagne dovranno essere ripetute con l'impianto alla massima potenza di esercizio allo scopo di verificare il rispetto dei valori limite stabiliti dal decreto ministeriale del 14 novembre 1997. Qualora non dovessero essere verificate le condizioni imposte dalla normativa, l'esercente l'impianto dovrà porre ìn atto adeguate misure di riduzione del rumore ambientale fino al rientro nei limiti fissati, intervenendo sulle singoli sorgenti o sulle vie di propagazione o direttamente sui recettori"). Le misure impartite, lungi dal costituire espressione di un'inammissibile rinuncia ad una compiuta valutazione preventiva degli effetti acustici dell'impianto, appaiono il risultato di una non irragionevole distribuzione nel tempo di verifiche che tengano puntualmente conto di elementi il più fedeli possibile alla realtà; il che, del resto, non comporta alcun sacrificio degli interessi tutelati, essendo onere del gestore, sotto il controllo dell'Autorità pubblica, l'adozione degli interventi necessari al rispetto dei limiti di rumorosità, secondo parametri certi e vincolanti.

Per quel che concerne, invece, l'elettrodotto deputato al trasporto dell'energia prodotta dalla centrale elettrica, i ricorrenti assumono che l'istruttoria avrebbe dovuto tener conto anche delle ripercussioni che sull'ambiente determinano le conseguenti opere di potenziamento della rete. E ciò a ragione, in quanto gli ulteriori interventi sul territorio, se funzionalmente collegati all'impianto oggetto di giudizio di compatibilità ambientale perché condizione del suo esercizio, costituiscono un effetto diretto e immediato della realizzazione dell'impianto medesimo, e come tali impongono una valutazione globale, che tenga conto dell'impatto conseguente al complesso delle nuove opere, comprese quelle non eseguite contestualmente e di pertinenza di altri soggetti. Né vi osta, nella fattispecie, la circostanza che la costruzione e la gestione della rete rientrino nell'ambito di competenza del "Gestore della rete di trasmissione nazionale" (articolo 3 del Dpr 16 marzo 1999, n. 79), poiché si tratterebbe solo di vagliare quale incidenza è destinata a produrre sull'ambiente la localizzazione di una centrale elettrica che comporti l'esecuzione di opere connesse, al fine di verificare, in ragione delle interazioni degli impatti indotti dalla centrale medesima, la capacità concreta di sopportazione del contesto territoriale e ambientale in cui l'impianto progettato è chiamato ad operare (v. Tar Lazio, Sez. II, 3 febbraio 1998 n. 140). La censura, quindi, è fondata, essendosi il decreto ministeriale limitato a raccomandare rilievi circa l'esposizione ai campi elettromagnetici (" ... si ritiene necessario provvedere ad una misura del campo elettromagnetico presso i recettori sensibili situati lungo l'elettrodotto Castelnuovo — Baggio successivamente alla messa in funzione dell'impianto, a causa dell'incremento dell'intensità di corrente che verrà trasportata da tale elettrodotto"); né si rinviene, del resto, quel profilo di inammissibilità legato ad un'asserita modificazione dei motivo di gravame in corso dì causa (così la memoria della controinteressata del 7 maggio 2003, pag. 17), poiché già nell'atto introduttivo del giudizio si lamentava come l'istruttoria avesse omesso di "prendere in considerazione l'impatto ambientale dovuto al potenziamento dell'elettrodotto..." (pag. 24), e tanto in linea con le argomentazioni successivamente sviluppate.

Quanto, infine, all'asserita insufficienza dell'istruttoria in ordine allo stato dei luoghi, nell'assunto che il soggetto proponente avesse erroneamente attribuito al sito la "lontananza da centri abitati e case sparse" e che la Commissione per le valutazioni di impatto ambientale avesse poi indebitamente omesso le necessarie verifiche, ritiene il Collego che il vizio denunciato sia meramente ipotetico. I ricorrenti stessi, infatti, riconoscono che nel corso del procedimento sono state formulate osservazioni volte a rappresentare le suddette imprecisioni (ed in particolare a segnalare i centri minori e le cascine ignorati dalla documentazione di base), sicché la circostanza che le valutazioni della Commissione non ne abbiano tenuto conto e che ciò abbìa incìso sul giudizio conclusivo è frutto di illazioni, non confermate da alcun passaggio della motivazione.

In conclusione, il decreto ministeriale con cui è stato espresso giudizio positivo circa la compatibilità ambientale del progetto risulta inficiato da incompetenza — perché emanato dal Ministro e non dal dirigente -, nonché viziato da insufficiente motivazione quanto all'impatto sull'attività agricola della zona e all'incidenza sull'area protetta "Le Folaghe", e contraddistinto da carente istruttoria quanto agli effetti connessi al conseguente potenziamento dell'elettrodotto.

Un ulteriore gruppo di doglianze investe il decreto dirigenziale con cui, ai sensi dell'articolo 9 del Dlgs 16 marzo 1999, n. 79, la controinteressata è stata autorizzata alla costruzione ed esercizio della centrale. Oltre che in via derivata dal decreto di valutazione di impatto ambientale, il provvedimento risulterebbe illegittimo per violazione dell'articolo 3, comma 2, del Dpr 11 febbraio 1998, n. 53, sotto un duplice profilo, per non essere stato richiesto il relativo parere ai Comuni limitrofi, e per essere stata convocata la Conferenza di servizi prima che scadesse il termine dilatorio a tal fine prescritto dalla norma.

La risoluzione delle questioni prospettate impone che si accerti in via preliminare se il procedimento autorizzatorio per la centrale elettrica di cui è causa sia assoggettato alla disciplina di cui al Dpr n. 53 del 1998 — come sostengono i ricorrenti -, o se occorra piuttosto far riferimento alla normativa di cui all'allegato IV al Dpcm 27 dicembre 1988 — come sostengono le controparti -.

Osserva il Collegio che il Dpr 24 maggio 1988, n. 203, recante norme di "attuazione delle direttive Cee numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'articolo 15 della legge 16 aprile 1987, numero 183", assoggetta ad autorizzazione gli impianti suscettibili di produrre inquinamento atmosferico (articolo 6), con la previsione però di una speciale procedura ove si tratti di centrali termoelettriche e di raffinerie di olii minerali (articolo 17).

Successivamente, l'allegato IV al Dpcm 27 dicembre 1988, in espressa attuazione dell'articolo 17, comma 2, del Dpr n. 203 del 1988, ha disciplinato la "localizzazione e l'autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio di nuove centrali termoelettriche e turbogas, da installare sulla terra ferma o nelle acque territoriali, nonché l'autorizzazione delle modifiche delle centrali termoelettriche esistenti, da effettuarsi da parte dell'Enel (articolo 1); mentre il Dpr n. 53 del 1998 ("Regolamento recante disciplina dei procedimenti relativi alla autorizzazione alla costruzione e all'esercizio dì impianti di produzione di energia elettrica che utilizzano fonti convenzionali, a norma dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59"), nel dettare norme di delegificazione della materia, ha introdotto una disciplina organica dei procedimenti autorizzatori relativi alle centrali elettriche di pertinenza di soggetti diversi dall'Enel (in relazione ai quali la legge n. 9 del 1991 aveva a suo tempo operato una prima e parziale liberalizzazione dell'attività di produzione), esplicitando tale netta separazione con la precisazione finale che "per il concessionario delle attività riservate allo Stato nel settore elettrico, di cui all'articolo 14 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, anche ai fini dell'articolo 17 del decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 203, si applica la procedura di cui all'allegato IV al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 dicembre 1988" (articolo 1, comma 4), da intendersi come vera e propria norma di chiusura del sistema, e come tale preclusiva di interpretazioni che comportino una diversa articolazione delle regole di settore.

In tale quadro normativo, che distingue anche sotto il profilo del regime di appartenenza gli impianti assoggettati alle due distinte discipline, è intervenuto da ultimo il Dlgs n. 79 del 1999 ("Attuazione della direttiva 96/92/Ce recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica"), recante la liberalizzazione del mercato dell'energia elettrica; in particolare, per quel che rileva nella presente controversia, è stata prevista l'adozione di regolamenti volti a "disciplinare l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di nuovi impianti di produzione dell'energia elettrica o la modifica o il ripotenziamento di impianti esistenti, alimentati da fonti convenzionali" (articolo 8, comma 3), facendo però salve medio tempore le "norme e le procedure attualmente vigenti" (articolo 8, comma 6). Il che — ad avviso del Collegio — non può non essere inteso che come volontà di far sopravvivere quel criterio di riparto (centrali Enel e centrali non appartenenti all'Enel) su cui si era stratificata la disciplina di settore. E ciò malgrado la precedente regolamentazione sottintendesse un regime di monopolio ora non più operativo, in quanto la scelta di lasciare immutata la normativa riveste carattere transitorio, in attesa di una nuova e compiuta regolamentazione della materia.

Dal che la fondatezza della tesi dei ricorrenti, i quali assumono applìcabile nella fattispecie il Dpr n. 53 del 1998.

Venendo ora all'esame delle due censure, il Collegio ritiene condivisibile il precedente giurisprudenziale che viene invocato a loro fondamento (Tar Veneto, Sez. III, 13 febbraio 2001 n. 248). Da un lato, infatti, va riconosciuto che, nell'ambito della procedura autorizzatoria di cui al Dpr n. 53 del 1998, la partecipazione al procedimento deve essere assicurata non solo al Comune in cui è localizzata la centrale elettrica ma anche ai Comuni il cui territorio è almeno potenzialmente esposto alle emissioni provenienti dall'impianto, così dovendo essere interpretata la locuzione "Comuni interessati" (articolo 2, comma 4, e articolo 3, comma 2); né rileva che una qualche forma di partecipazione sia stata eventualmente garantita nella precedente fase di valutazione della compatibilità ambientale dell'impianto, trattandosi di procedimenti distinti ancorché collegati, e comunque deputati alla tutela di interessi solo in parte coincidenti. Dall'altro lato, poi, va affermato il principio per cui la Conferenza di servizi prevista dall'articolo 3, comma 2, del Dpr n. 53 del 1998 costituisce un momento procedimentale eventuale, condizionato alla mancata tempestiva formulazione dei pareri da parte degli Enti a ciò tenuti, e quindi attivabile solo alla scadenza del termine di novanta giorni all'uopo stabilito; né induce ad altra conclusione la circostanza che l'articolo 14, comma 2, della legge n. 241 del 1990 (nel testo modificato dall'articolo 9 della legge n. 340 del 2000) fissi il diverso termine di quindici giorni ("la Conferenza di servizi è sempre indetta quando l'amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre Amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro quindici giorni dall'inizio del procedimento, avendoli formalmente richiesti"), in quanto la norma del 1998 si presenta come disposizione speciale, il cui rinvio alla disciplina generale del procedimento amministrativo non può che limitarsi agli aspetti procedurali ivi non regolati.

Ciò posto, è accaduto nella fattispecie che il parere sia stato richiesto esclusivamente al Comune di Voghera e non anche ai Comuni limitrofi, benché situati nelle immediate vicinanze del sito e direttamente interessati agli effetti delle emissioni; quanto, invece, alla Conferenza di servizi, la convocazione è avvenuta prima dell'inutile decorso del termine di novanta giorni per la formulazione dei prescritti pareri, e cioè in assenza delle condizioni di legge per il ricorso a tale rimedio. Entrambe le censure quindi sono fondate, e illegittimo risulta di conseguenza il decreto dirigenziale di autorizzazione alla costruzione ed esercizio della centrale termoelettrica da ubicare nel territorio del Comune di Voghera, peraltro già viziato in via derivata dalla illegittimità del presupposto decreto ministeriale di valutazione dell'impatto ambientale.

Restano da vagliare le doglianze relative alla variante urbanistica deliberata dal Consiglio comunale di Voghera.

I ricorrenti assumono che alle determinazioni finali della Conferenza di servizi non abbia concorso la Regione Lombardia, neppure formalmente convocata, e che i relativi lavori si siano conclusi senza una effettiva manifestazione di voto, mentre i Comuni di Casei Gerola e Silvano Pietra, benché invitati a partecipare, sarebbero stati poi degradati al rango di meri interventori. Sarebbe inoltre mancata la necessaria consultazione dei consigli di circoscrizione, e il provvedimento comunale di variante avrebbe omesso di motivare adeguatamente circa la trasformazione della destinazione agricola dell'area in destinazione industriale, anche alla luce delle osservazioni a tal fine presentate nel corso del procedimento.

La circostanza che lo strumento urbanistico non possa essere. modificato senza l'assenso della Regione, in quanto ne risulterebbe lesa la competenza in materia, e che la Corte costituzionale abbia per tale motivo dichiarato costituzionalmente illegittimo l'articolo 25, comma 2, lettera g), del Dlgs n. 112 del 1998 nella parte in cui prevede che, ove il progetto di insediamento di attività produttive contrasti con le destinazioni di piano, la determinazione della Conferenza di servizi costituisce, anche nell'ipotesi di dissenso della Regione, proposta di variante sulla quale si pronuncia definitivamente il Consiglio comunale (v. sent. n. 206 del 26 giugno 2001) induce il Collegio a ritenere meritevoli di approfondimento le censure con cui i ricorrenti deducono vizi procedimentali inerenti la Conferenza di servizi indetta ex articolo 5 del Dpr n. 447 del 1998 (regolamento in materia di c.d. sportello unico per gli impianti produttivi), ed in particolare assumono non acquisito l'assenso della Regione Lombardia, o comunque non attivati i meccanismi procedurali volti a permetterle di pronunciarsi.

Una prima doglianza scaturisce dall'asserita omessa convocazione dell'Amministrazione regionale alla Conferenza di servizi del 15 febbraio 2002 (dopo il rinvio disposto a seguito di una seduta mai svoltasi), come emergerebbe indirettamente dal rilievo che la Direzione Territorio e Urbanistica non dispone — allo stato — dei relativi atti (v. "motivi aggiunti" del 10 aprile 2003). Ma la questione è infondata, avendo il Comune di Voghera documentato che la convocazione era stata in realtà regolarmente inviata, sia a mezzo fax che con raccomandata postale (v. docc. 19 — 22); pertanto, l'eventuale erronea archiviazione della nota pervenuta alla Regione non può indurre a conclusioni che imputino all'ente che ha indetto la Conferenza di servizi irregolarità o inadempienze mai verificatesi.

Va a questo punto però accertato se nel procedimento di variante urbanistica tramite "sportello unico", essendo stata ritualmente convocata, la Regione Lombardia abbia espresso il suo necessario assenso, quanto meno in via tacita.

La Conferenza di servizi, promossa ex articolo 5 del Dpr n. 447 del 1998, è disciplinata dalla legge n. 241 del 1990, cui la norma regolamentare fa espressamente rinvio (" ... allorché il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro ma lo strumento urbanistico non individui aree destinate all'insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il responsabile del procedimento può, motivatamente, convocare una Conferenza di servizi, disciplinata dall'articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ... per le conseguenti decisioni..."). In particolare, l'articolo 14-ter (quale risultante dalle modifiche apportate dall'articolo 11 della legge n. 340 del 2000) disciplina l'organizzazione e il funzionamento della Conferenza, secondo un modello che è quello proprio degli organi collegiali, prevedendo — tra l'altro — che ogni "Amministrazione convocata partecipa alla Conferenza di servizi attraverso un unico rappresentante legittimato, dall'organo competente, ad esprimere in modo vincolante la volontà dell'amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa" (comma 6); le posizioni delle varie Amministrazioni, quindi, vanno espresse nel corso della riunione appositamente indetta, a mezzo di soggetti a ciò delegati, essendo ammesso in alternativa solo un assenso tacito o un dissenso esplicito, acquisiti successivamente, secondo specifiche modalità ("Si considera acquisito l'assenso dell'amministrazione il cui rappresentante non abbia espresso definitivamente la volontà dell'amministrazione rappresentata e non abbia notificato all'amministrazione procedente, entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della determinazione di conclusione del procedimento, il proprio motivato dissenso, ovvero nello stesso termine non abbia impugnato la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi"; comma 7).

La Conferenza di servizi, del resto, conserva tuttora la sua caratteristica di strumento di raccordo, di reciproco coordinamento e di comune valutazione, pur nel rispetto delle competenze di ciascun Ente (v. Corte Cost. 19 marzo 1996 n. 79), tanto da non poter prescindere da un momento di confronto e di scambio di vedute tra i vari rappresentanti (v. Tar Veneto, Sez. III, n. 248/2001 cit.), il cui ruolo non è quello di latore di una volontà formatasi altrove, quanto piùttosto quello di autore con altri di un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti, fermo restando che eventuali limiti al mandato loro conferito possono sempre determinarne la decisione di non esprimere una posizione definitiva in attesa di ulteriori valutazioni da parte dell'organo competente. Ma anche a ritenere che, per effetto della nuova disciplina, la Conferenza cd. "decisoria" non costituisca più un semplice modulo organizzatorio, quanto un vero e proprio organo amministrativo dotato di autonomia (v. Tar Liguria, Sez. I, 28 settembre 2002 n. 984), resta pur sempre necessario che la determinazione finale scaturisca da una comune valutazione delle questioni sottoposte al vaglio della Conferenza, e quindi implica che le volontà dei partecipanti siano espresse in tale contesto, all'esito di una puntuale comparazione degli interessi rimessi alla loro cura, che è poi la ragione per la quale si prevede la convocazione di un'apposita riunione. La circostanza, invece, che sia possibile manifestare l'assenso in via tacita e quindi apparentemente al di fuori di un vero e proprio confronto lungi dal porsi in contraddizione con quanto sin qui detto, risponde all'esigenza di ovviare alla mancata partecipazione del rappresentante alla Conferenza o al non essersi egli in tale sede definitivamente pronunciato, con la garanzia però che l'assenso tacito o il dissenso esplicito intervengono a seguito della ricezione della "determinazione di conclusione del procedimento", e perciò avendo consapevolezza delle varie posizioni formulate nell'ambito della Conferenza, così da poter esprimere la propria volontà in ragione di un meditato e compiuto esame della restanti valutazioni; naturalmente, sopraggiungendo a completamento delle manifestazioni di volontà degli altri partecipanti alla Conferenza, l'assenso tacito interviene prima dell'assunzione del provvedimento finale, dovendo questo essere adottato dall'Amministrazione competente a conclusione dell'attività della Conferenza di servizi e in conformità delle relative determinazioni ("Il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva favorevole della Conferenza di servizi sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare, alla predetta Conferenza"; comma 9).

Ciò premesso, risulta fondata la censura con cui i ricorrenti deducono che la variante urbanistica è stata deliberata senza l'assenso della Regione Lombardia. Non può infatti considerarsi tale la nota con cui il Dirigente dell'Unità organizzativa Piani e programmi urbanistici dava comunicazione del parere favorevole della Giunta regionale, informandone il Sindaco di Voghera prima della riunione della Conferenza di servizi; e ciò in quanto — come si è detto — la posizione definitiva della Regione avrebbe dovuto essere formalmente espressa nel corso della riunione del 15 febbraio 2002, a seguito del confronto con gli altri partecipanti e secondo il meccanismo procedurale regolato dall'articolo 14-ter della legge n. 241 del 1990, mentre la Regione Lombardia è risultata assente ai lavori della Conferenza non essendovi intervenuto il dirigente appositamente designato a rappresentarla. Né l'assenso può dirsi tacitamente acquisito ex articolo 14-ter, comma 7, non valendo a tal fine — quale presupposto per il decorso del termine di trenta giorni — la trasmissione all'Amministrazione regionale della deliberazione consiliare di approvazione della variante; l'assenso, infatti, deve logicamente collocarsi in una fase temporale anteriore e non successiva all'adozione del provvedimento finale, e comunque deve seguire alla piena conoscenza dell'esito della Conferenza (e cioè del relativo verbale), anziché della decisione conclusiva dell'ente deputato a provvedere in materia.

Vanno invece respinte le censure incentrate sulla mancanza di una formale espressione di voto nell'ambito della Conferenza di servizi e sul negato riconoscimento di un ruolo "decisorio" ai Comuni di Casei Gerola e Silvano Pietra. Quanto alla prima doglianza, infatti, essendo il Comune di Voghera e la Regione Lombardia i soli Enti titolari delle attribuzioni in materia di variante urbanistica, la determinazione conclusiva avrebbe dovuto scaturire esclusivamente dalle loro manifestazioni di volontà, e in tal senso risultava inequivocabile — quindi equivalente ad un'espressione di voto — la posizione assunta dall'Amministrazione comunale, mentre quella della Regione, non intervenuta alla riunione, avrebbe dovuto essere acquisita a mezzo del meccanismo di cui all'articolo 14-ter, comma 7, della legge n. 241 del 1990 (ma, come si è visto, mai espressa). Quanto, invece, al ruolo di meri interventori attribuito ai Comuni di Casei Gerola e Silvano Pietra, non si può concordare con la tesi che vorrebbe far derivare le loro funzioni "decisorie" dal cd. "Progetto Sat" e dal conseguente impegno alla definizione concordata delle scelte urbanistiche relative a quell'area; come si è infatti già rilevato (v. retro, in tema di contenuti della pronuncia di compatibilità ambientale), l'accordo di programma non è mai intervenuto e lo "studio di fattibilità" non è stato formalmente fatto proprio dalle Autorità competenti, sicché difetta l'obbligo di un'azione congiunta delle Amministrazioni comunali facenti parte del comprensorio.

Lamentano ancora i ricorrenti l'inosservanza delle norme statutarie e regolamentari del Comune di Voghera che disciplinano la partecipazione dei consigli circoscrizionali ai procedimenti di approvazione delle deliberazioni consiliari in materia urbanistica. Sarebbe illegittimamente mancato il loro coinvolgimento nella fase istruttoria e si sarebbe altresì indebitamente omessa l'indicazione delle ragioni che hanno indotto il Consiglio comunale a disattendere il parere negativo del Consiglio circoscrizionale Voghera Nord, mentre avrebbe dovuto essere acquisito anche il parere degli altri consigli circoscrizionali.

Le censure sono infondate.

Le norme invocate riguardano i compiti propositivi e consultivi dei consigli circoscrizionali nell'ambito delle procedure ordinarie di adozione delle deliberazioni del Consiglio comunale in determinate e più importanti materie, tra cui "piano regolatore generale e sue varianti" (articolo 39 dello statuto). Le relative disposizioni, quindi, vanno coordinate con la peculiare procedura di variante urbanistica a mezzo di "sportello unico", e applicate nei soli limiti in cui risultino compatibili con le caratteristiche e le finalità di tale istituto.

Ora, per quanto riguarda la partecipazione alla fase istruttoria, dispone lo Statuto del Comune di Voghera che "... nel corso dell'istruttoria volta alla formazione della proposta di deliberazione, sono convocate apposite sedute dei Consigli di circoscrizione interessati, cui partecipano il Sindaco o l'Assessore preposto alla cura del settore di attività cui la proposta ìnerisce e i Dirigenti che curano l'istruttoria; i verbali di tali sedute ed eventuali documenti predisposti a cura dei Consigli di circoscrizione sono allegati alla pratica e la proposta di deliberazione formulata dalla Giunta dà atto del loro contenuto essenziale" (articolo 39, comma 3). E' evidente come un tale iter presupponga una scansione di adempimenti non conciliabile con il modulo della Conferenza di servizi di natura "decisoria", che concentra in una sola sessione la valutazione congiunta degli interessi pubblici coinvolti, omettendo un'autonoma attività istruttoria. Non è quindi motivo di illegittimità la circostanza che non abbia avuto nella fattispecie attuazione la suindicata normativa.

Risulta invece applicabile la disposizione statutaria secondo cui "sulla proposta di deliberazione sono acquisiti i pareri motivati dei Consigli di circoscrizione, da rendere entro dieci giorni dalla richiesta; trascorso tale termine il Consiglio comunale delibera prescindendo dall'acquisizione del parere... " (articolo 39, comma 4); e infatti il Consiglio circoscrizionale Voghera Nord, invitato ad esprimere il proprio avviso, si è pronunciato negativamente nella seduta del 15 aprile 2002. Sennonché, nel darne comunicazione al Dirigente del Settore Urbanistica (v. nota del 19 aprile 2002), il Presidente del Consiglio circoscrizionale ha omesso di indicare le ragioni del parere contrario. Ciò priva di fondamento la doglianza con cui si imputa al Consiglio comunale di non avere motivato circa il diverso esito delle sue determinazioni, essendo onere del Consiglio circoscrizionale rappresentare in modo tempestivo e completo il "parere motivato" (e non solo il carattere favorevole o contrario dello stesso), anche alla luce dell'esigenza di celerità del procedimento, evidente nella fissazione di un termine (dieci giorni) che non può non comprendere anche la comunicazione del contenuto del parere. Né hanno ragione i ncorrenti nel lamentare l'omessa consultazione degli altri consigli circoscrizionali. Pur in assenza di una disposizione statutaria che limiti espressamente l'obbligo di acquisizione dei pareri ai consigli circoscrizionali il cui territorio sia interessato dalla variante urbanistica, tale regime normativo appare insito nelle finalità dei compiti di cui quegli organismi sono investiti, non giustificandosi del resto una diversa soluzione rispetto all'attività istruttoria, per l'esercizio della quale lo statuto fa riferimento ai "... consigli di circoscrizione interessati ...". E alle medesime conclusioni induce il regolamento sui consigli di circoscrizione, il cui riferimento agli strumenti urbanistici generali per coinvolgere la totalità degli organismi rappresentativi (articolo 19, comma 1) è coerente con il principio per cui gli atti di pianificazione relativi ad aree circoscritte (le cd. varianti specifiche) restano di pertinenza dei corrispondenti consigli circoscrizionali.

Si dolgono ancora i ricorrenti dell'insufficiente motivazione con cui il Consiglio comunale di Voghera, nel vagliare le osservazioni presentate dal Comune di Corana ex articolo 5, comma 2, del Dpr n. 447 del 1998, ha ritenuto di doverle integralmente disattendere. In particolare, le questioni sulle quali difetterebbe un'adeguata analisi argomentativa attengono, sotto molteplici profili, alla scelta dell'area, che non terrebbe conto della preesistenza di altri ambiti territoriali a ciò destinati, dell'inidoneità del terreno individuato, delle problematiche legate agli scarichi idrici, delle conseguenze negative per l'ambiente circostante, ivi compresi i Comuni limitrofi. Il Collegio rileva che, a proposito della presunta esistenza di aree industriali idonee allo scopo — sì da non rendersi necessario il ricorso a terreni aventi diversa destinazione urbanistica -, l'Amministrazione comunale ha insistito sull'inadeguatezza di quelle aree perché, come emerge dalla relazione tecnica al progetto di variante, le stesse risultano "sprovviste di urbanizzazioni e ancora da collegare al sistema della tangenziale esistente" mentre quella prescelta presenta servizi e infrastrutture che richiedono solo "interventi limitati alla viabilità di interesse locale"; appaiono insomma comprensibili le ragioni della scelta effettuata e non manifestamente illogiche le considerazioni che le hanno determinate, anche in assenza di elementi che comprovino l'eventuale erroneità o inesattezza delle circostanze di fatto poste a base di simili conclusioni. Né appaiono censurabili le controdeduzioni in tema di scarichi idrici, essendo stati chiariti i motivi per i quali sia il prelievo dalle falde sia i successivi scarichi non inciderebbero in maniera significativa sulle rogge Roggionotto e Bottigella. E' invece fondata la doglianza relativa alle conseguenze ambientali della localizzazione dell'impianto. Secondo costante giurisprudenza, le materie "ambiente" e "urbanistica", pur rimanendo ontologicamente distinte, disciplinano funzioni strettamente correlate ed interdipendenti, interessandosi entrambe all'impatto delle attività antropiche sul territorio; dal che si è desunto che la disciplina di piano regolatore generale ha finalità non solo urbanistiche, ma anche di governo del territorio sotto il profilo paesaggistico e ambientale (v., ex multis, Tar Lombardia, Milano, Sez. I, 10 giugno 1998 n. 1412). Non è perciò corretta la posizione assunta dal Comune di Voghera che, controdeducendo all'obiezione secondo cui l'impianto sarebbe stato localizzato il più distante possibile dall'abitato di Voghera ma a ridosso dei Comuni di Silvano Pietra e Corana e con possibili ricadute dannose sull'ambiente circostante, ha negato la rilevanza dei profili ambientali in sede di variante urbanistica e ha fatto acriticamente rinvio all'esito positivo della pronuncia di compatibilità ambientale. In realtà, pur a fronte di una conclusione favorevole della valutazione di impatto ambientale, l'Amministrazione comunale non avrebbe potuto del tutto prescindere dalle suddette questioni, che richiedono un'autonoma analisi da parte dell'Autorità pianificatrice, nell'ambito delle sue ordinarie funzioni di governo del territorio.

I ricorrenti, infine, imputano alla deliberazione consiliare di approvazione della variante urbanistica la carente motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che avrebbero giustificato il superamento della previa destinazione agricola dell'area, anche e soprattutto alla luce delle esigenze di tutela del patrimonio agricolo insite nella legge reg. n. 93 del 1980, nonché in considerazione dei vincoli scaturenti dal cd. "Progetto Sat" e dei presumibili effetti dannosi per l'ambiente. Sennonché — osserva il Collegio — nell'ambito dello speciale procedimento di cui all'articolo 5 del Dpr n. 447 del 1998, il provvedimento definitivo segue alle determinazioni assunte in esito alla Conferenza di servizi ("Qualora l'esito della Conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale") e richiede una specifica motivazione solo per le questioni successivamente introdotte a mezzo delle rituali "osservazioni, proposte e opposizioni"; pertanto, la deliberazione comunale di variante, se conforme alla proposta elaborata dalla Conferenza di servizi, si limita correttamente a far proprie le conclusioni ivi raggiunte, dovendo nelle stesse essere ricercate le ragioni delle scelte operate.

In conclusione, la variante urbanistica risulta illegittima sotto un duplice profilo. E' stata definitivamente deliberata senza l'assenso della Regione Lombardia, e non ha tenuto conto dell'osservazione formulata dal Comune di Corana in ordine agli effetti ambientali conseguenti alla nuova destinazione di piano.

Di qui l'accoglimento del ricorso e, per l'effetto, l'annullamento degli atti impugnati.

Le spese di giudizio possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,

Sezione I, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 22 maggio 2003, con l'intervento dei Signori Magistrati:

(omissis)

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